I OSK 3197/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 481/14 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 481/14 oddalił skargę H. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Sąd podał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku H. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skoro wnioskodawczyni nie osiągnęła wieku emerytalnego (obecnie ma 54 lata) oraz nie jest całkowicie niezdolna do pracy, bowiem orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2013 r. stwierdzono, że nie jest niezdolna do pracy, to przedmiotowe świadczenie nie może być jej przyznane. Tak więc nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy z tytułu stanu zdrowia lub wiek, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ podkreślił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto organ uznał, że trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez H. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, Sąd wskazał, że z przepisu tego wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Sąd wskazał, że H. R., jak to wynika z akt sprawy, nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się ona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia 31 października 2013 r. stwierdzającym, że nie jest niezdolna do pracy. Nie osiągnęła również wieku emerytalnego. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te bezwzględnie powinny dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i dotyczą one dwóch sytuacji. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku skarżącej jest to wiek 62 lata i 2 miesiące (art. 24 ust. 1a pkt 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Bezsprzecznie w sprawie niniejszej żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała. Wobec tego zdaniem Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że nieorzeczona u skarżącej niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, organ jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS w tym zakresie. Sąd podkreślił ponadto, że nie ma uprawnień do badania zarówno orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, jak i komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Rola sądu administracyjnego w tej sprawie sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. W ocenie Sądu, brak spełnienia przez H.R. powyżej wskazanej przesłanki, tj. niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. R., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) na obszarze kontroli działalności administracji publicznej pomijając okoliczności wywołania przez organ administracji mylnego wrażenia u strony przez brak pouczenia o możliwości odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej a następnie zastosowania pisma przez ZUS Oddział w P. mylnie wprowadzającego w błąd skarżącą o zakończonym postępowaniu orzeczniczym, art. 7, 8 i 9 k.p.a., które nakazują organowi stać na straży praworządności, prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, jednocześnie zobowiązują do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, również pominięcie przy orzekaniu normy art. 112 k.p.a., która stanowi, że błędne (mylące) pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może zaszkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy, pominięcie znacznej części materiału dowodowego - w szczególności orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] października 2013 r. i braku treści pouczenia o sposobie wniesienia odwołania oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r., którego treść wprowadziła w błąd skarżącą. Sąd nie zbadał, czy ustalenia faktyczne, w postaci braku niezdolności do pracy dokonane przez organy administracji, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych. Przede wszystkim powołany artykuł ma złożoną budowę, gdyż składa się z dwóch paragrafów, w skardze zaś nie określono dokładnie, który z nich został naruszony. Już z tej tylko przyczyny tak sformułowany zarzut nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto w myśl art. 1 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują m. in. kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przedmiot kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne został sprecyzowany w art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Sąd pierwszej instancji objął kontrolą decyzję administracyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, czyli akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie naruszył zatem powołanego przepisu. Natomiast kwestia, czy dokonana ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tych względów omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy, pominięcie znacznej części materiału dowodowego - w szczególności orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] października 2013 r. i braku treści pouczenia o sposobie wniesienia odwołania oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r., którego treść wprowadziła w błąd skarżącą. Odnosząc się do powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że skarżąca nie spełnia jednej z trzech przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS - niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, co ze względu na kumulatywny charakter przesłanek, uzasadnia odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W aktach sprawy znajduje się bowiem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2013 r. stwierdzające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy. Ponadto, w dacie orzekania skarżąca nie osiągnęła ustawowego wieku emerytalnego. Należy w tym miejscu zauważyć - co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – że sąd oceniając legalność decyzji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie ma uprawnień do badania zarówno orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, jak i komisji lekarskich ZUS, jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust.2). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia sprzeciwu od wydanego przez lekarza orzecznika orzeczenia z dnia [...] września 2013 r. zgodnie z pouczeniem zawartym w tym orzeczeniu, zatem wydane w dniu [...] października 2013 r. orzeczenie komisji lekarskiej było dla organu wiążące i nie mogło podlegać ocenie zarówno przez ten organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Również brak odniesienia się przez Sąd do pisma ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, informującego ją o zakończonym postępowaniu orzeczniczym nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym wiążące orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [...] października 2013 r. stwierdzające, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy i stanowiące podstawę wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać za chybiony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.