I OSK 3169/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W - Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/13 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2550/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.(dalej, jako: "skarżący"): 1. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którym organ umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], [...] wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] z obrębu [...] - [...] - [...] o powierzchni 46,9145 ha, położonej przy ul. P. w Warszawie; 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami; 4. zwrócił skarżącemu nadpłacony wpis sądowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ zatwierdził podział ww. nieruchomości na wniosek P. Decyzja ta jest ostateczna. Wnioskami z dnia 1 marca 2013 r. i 8 maja 2013 r. Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej jako "ANR") wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podziałową, podając jako przyczynę wznowienia postępowania niebranie bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). ANR podniosła, że Skarb Państwa, jako właściciel nieruchomości, winien być stroną postępowania dotyczącego jej podziału. Prezydent m. st. Warszawy w dniu 22 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła P. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Kolegium umorzyło postępowanie zażaleniowe. Stwierdziło, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa (w którego imieniu włada Agencja Nieruchomości Rolnych), nadto nieruchomość ta nie jest oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem skoro P. nie przysługuje obecnie prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, to nie ma legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy zatwierdzającej jej podział. Spółka, jako nie występująca w księdze wieczystej, nie ma interesu prawnego w sprawie. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P., podnosząc, iż samo badanie księgi nie jest wystarczające dla ustalenia podmiotów, którym przysługują lub przysługiwały prawa do danej nieruchomości. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotowo-podmiotową gdy chodzi o postępowanie główne i kwestionowane postępowanie incydentalne w przedmiocie wykonalności skierowanej do niej uprzednio decyzji administracyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 28 kpa w zw. z art. 141 § 1 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wydając zaskarżony obecnie wyrok z dnia 12 sierpnia 2014 r. Sąd I instancji podniósł, że w sprawie błędnie - z naruszeniem art. 28 kpa - organ przyjął, że podmiot, na wniosek którego prowadzono postępowanie administracyjne i który był stroną tego postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym jej wykonalności. W sprawie mamy do czynienia z problematyką wykonalności decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości dokonywany w trybie przepisów zawartych w art. 92 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz. 518- dalej jako "ugn"). Jak wynika z akt sprawy ww. podział nieruchomości został dokonany na wniosek skarżącej, która jednocześnie była adresatem decyzji głównej, której wykonalność z urzędu wstrzymał organ I instancji. W ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżąca spółka podnosząc, iż w przypadku wznowienia postępowania (z powodu którego organ z urzędu wstrzymał wykonalność decyzji podziałowej z [...] grudnia 2008 r.) granice postępowania wznowieniowego wyznacza zakres orzekania objęty postępowaniem zakończonym wydaną w sprawie głównej decyzją ostateczną. Mamy wówczas do czynienia z tożsamością sprawy zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Wobec powyższego, zarówno gdy chodzi o postępowanie prowadzone w wyniku wznowienia postępowania jak i będące jego następstwem incydentalne postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji "głównej" – stronami postępowania są podmioty, które na prawach strony brały uprzednio udział w postępowaniu aktualnie wznowionym. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż organ I instancji prawidłowo uznał skarżącą za stronę postępowania dotyczącego wstrzymania wykonalności ww. decyzji podziałowej z 2008 r., tak samo jak prawidłowo uznał ww. Spółkę za stronę wznowionego na skutek wniosku ANR postępowania o podział przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić ze wskazaniem, że organ ten, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, uznając P. za podmiot legitymowany do zainicjowania postępowania zażaleniowego - winien rozpoznać ww. zażalenie merytorycznie. Marginalnie jedynie Sąd wskazał, iż w podstawie zaskarżonego postanowienia błędnie wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Powyższe jednak nie miało znaczenia w sprawie, wobec uchylenia kontrolowanego postanowienia w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości, Miasto zarzuciło: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że obecnemu właścicielowi działek objętych decyzją podziałową - Miastu Stołecznemu Warszawie, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 33 § 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez pominięcie w sprawie uczestnika postępowania na prawach strony - Miasta Stołecznego Warszawy, podczas, gdy w postępowaniu przed Kolegium, Prezydent m.st. Warszawy, który ma uprawnienia do reprezentowania Miasta był uznany za stronę postępowania, a wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczył jego interesu prawnego; • art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuznanie Miasta za stronę postępowania sądowego i w konsekwencji niezawiadomienie Miasta o toczącym się postępowaniu sądowym, mimo, że Miasto było właścicielem działek objętych decyzją podziałową; • art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w warunkach nieważności postępowania, z uwagi na pominięcie w sprawie Miasta reprezentowanego przez Prezydenta, co pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po wydaniu decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2008 r., w wykonaniu umowy przedwstępnej została zawarta w dniu 18 grudnia 2009 r. między Miastem Stołecznym Warszawą, a Spółką P., umowa darowizny (rep. [...] nr [...]), mocą której Spółka jako użytkownik wieczysty darowała Miastu cztery działki pochodzące z podziału działki [...] tj. [...], [...], [...], [...]. Na podstawie umowy nieodpłatnego przekazania nieruchomości na własność (rep. [...] nr [...]) Miasto jest właścicielem tych działek, które obecnie znajdują się w KW [...]. Pomimo, że Miasto jest obecnie właścicielem działek objętych decyzją podziałową, to nie było stroną postępowania przed WSA w Warszawie, choć brało udział w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie z dnia 20 sierpnia 2013 r. zostało doręczone Prezydentowi m.st. Warszawy, który reprezentuje Miasto, a więc do tego etapu skarżący kasacyjnie nie był pozbawiony obrony swoich praw. O wydaniu wyroku Miasto dowiedziało się w innym postępowaniu sądowym przed Sądem Okręgowym w Warszawie II Wydział Cywilny w sprawie II C 764/13. Dalej podniesiono, że stronami postępowania nadzwyczajnego są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania. Przy rozpoznawaniu sprawy po wznowieniu postępowania należy uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że została ona złożona podmiot niebędący stroną ani uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu podniesiono, że Prezydent m.st. Warszawy działał w tej sprawie jedynie jako organ I instancji wydając postanowienie, które zostało zaskarżone przez P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Tym niemniej, zdaniem Spółki, w skardze kasacyjnej nie wykazano w sposób wystarczający aby sprawa dotyczyła interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy. Postępowanie w tej sprawie nie dotyczy bowiem kontroli decyzji merytorycznej lecz jedynie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego i to w sprawie wpadkowej dotyczącej wstrzymania z urzędu wykonalności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie zmierza ono zatem do kontroli legalności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, ani też postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją. Brak jest jakiegokolwiek związku materialnoprawnego między obowiązującymi normami prawa materialnego a sytuacją prawną Miasta Stołecznego Warszawy, w zakresie jaki rozstrzygany jest w niniejszej sprawie. Spółka zwróciła uwagę, że sam skarżący kasacyjnie wskazał, że Miasto nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a jedynie winno być uczestnikiem na prawach strony, o jakim mowa w art. 33 P.p.s.a. Do chwili obecnej Miasto nie złożyło jednak wniosku formalnego o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Spółka podniosła także, iż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano pod względem merytorycznym zaskarżonego wyroku. Wszystkie zarzuty dotyczą bowiem w istocie jedynie tego, iż Sąd I instancji nie zawiadomił Miasta o terminie rozprawy. W ocenie Spółki skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Niewątpliwie w postępowaniu zwykłym dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości Prezydent m.st. Warszawy nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej - organu I instancji, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. ANR wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podziałową. Prezydent m. st. Warszawy w dniu 22 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, które to postanowienie stało się przedmiotem zażalenia wniesionego przez P. Okoliczność, że Miasto Stołeczne Warszawę i P. łączyła umowa przedwstępna darowizny na rzecz m.st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych pod budowę dróg w Miasteczku Wilanów, do realizacji której doszło po wydaniu decyzji o podziale nieruchomości, nie świadczy o tym, że Miasto automatycznie stało się stroną postępowania nadzwyczajnego, w tym wypadku wznowieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stronami w postępowaniu nadzwyczajnym mogą być nie tylko podmioty, które stronami tymi były w postępowaniu zwykłym, ale może zdarzyć się, że również i inna osoba (fizyczna lub prawna) legitymować będzie się interesem prawnym w takim postępowaniu. Uprawnienie jednak do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11). Gmina, której organ wydał decyzję w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Tym samym nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, w trybie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego, czy też sądowoadministracyjnego (patrz uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). W sytuacji zatem, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 931/07, postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95, postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08). Pogląd taki jest również prezentowany w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 138-139). W orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 867/08). Podsumowując stwierdzić należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji następuje kosztem znacznego ograniczenia jej sfery dominium w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, co jest uzasadnione koniecznością zachowania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem koniecznością zapewnienia realizacji podstawowych wartości konstytucyjnych. Sąd I instancji zapewne dostrzegł zachodzącą kolizję ról procesowych Prezydenta m.st. Warszawy, wynikłą z posiadanych przez niego zarówno uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, jak i uprawnień władczych, czyli tzw. imperium i stąd za stronę postępowania sądowoadministracyjnego go nie uznał (art. 33 § 1 w związku z art. 12 P.p.s.a. oraz art. 91 § 1 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie nie jest obarczone wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 185 § 2 pkt 5 P.p.s.a. a skarga kasacyjna podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna - wniesiona przez podmiot niebędący stroną postępowania. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 180 w związku z art. 193 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.