I OSK 315/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/17 w sprawie ze skargi J.W. i J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2018 r. oddalił skargę J.W. i J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej: dekret warszawski, przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania przez Sąd, że prawidłowe było stwierdzenie przez organ nadzoru zasadności odmowy przez Prezydium Rady Narodowej w W. oraz Ministerstwo Gospodarki Komunalnej przyznania na rzecz dotychczasowego właściciela Z.L. prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy w świetle planistycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, przewidzianego "Ogólnym planem zabudowania W.", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. i obowiązującym w dacie wydania tzw. odmownych decyzji dekretowych nie zachodziła przesłanka do odmowy przyznania mu tego prawa i możliwe było korzystanie przez niego z tej nieruchomości zgodnie z jej planistycznym przeznaczeniem oraz brak było także jakichkolwiek podstaw do konkretyzacji rzeczonego planistycznego przeznaczenia na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] lipca 1958 r.; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: pusa, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez niewłaściwą kontrolę działania organów administracji publicznej, wskutek błędnego uznania przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że brak było przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności tzw. odmownych decyzji dekretowych i zasadnym było ustalenie przez organ nadzoru, że organy dekretowe nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa i w sposób prawidłowy odmówiły dawnemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymane w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lutego 1959 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; 3) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 1958, nr 17, poz. 70), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez niepełną i wskutek tego wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i brak obligatoryjnego, wyczerpującego orzekania w granicach przedmiotowej sprawy, przez brak odniesienia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do podniesionej w skardze w formie zarzutu kwestii dotyczącej naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy wadliwe było zastosowanie tych przepisów przez organ nadzoru, albowiem nie stanowiły one podstawy prawnej wydawania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., ozn. hip. [...] dz. nr [...]; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ nadzoru przepisów postępowania, tj. z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 6) art. 151 ppsa przez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniejące w sprawie naruszenia przepisów prawa nakazywały jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do badania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy zaznaczyć, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć z [...] lutego 1959 r. oraz [...] listopada 1959 r. z uwagi na zarzucane naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów i ich utrwaloną wykładnią wynikającą z linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie każde naruszenie obowiązujących przepisów może prowadzić do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego w sposób nieodpowiadający przepisom stanowiącym jego podstawę. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów musi być bowiem rażące, niewątpliwe i oczywiste. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Wprawdzie nieruchomość, której dotyczył wniosek skarżących, objęta była zapisami "Ogólnego planu zabudowania W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., które to zapisy wskazywały, że na tym terenie ustalono lokalizację zwartej zabudowy 4-kondygnacyjnej, ale jak słusznie wskazał to Sąd pierwszej instancji rozumienie przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowania" winno być oceniane także w kontekście obowiązującego w dacie rozpatrywania wniosku dekretowego zaświadczenia lokalizacyjnego. Zaświadczenie to stanowiło bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Zresztą pogląd o konieczności badania przesłanki "możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania" z uwzględnieniem przeznaczenia wskazanego w akcie o lokalizacji szczegółowej nie nasuwa obecnie jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 I OSK 1889/16, z 26 lipca 2017 r. I OSK 139/17, z 25 marca 2011 r. I OSK 766/10). Z zaświadczenia lokalizacyjnego z 1958 r. wynika, iż grunt przeznaczony jest pod budowę Osiedla Mieszkaniowego " [...]" na W. Wydaje się natomiast dość oczywiste, że budowa osiedla mieszkaniowego spełniała warunki użyteczności publicznej szczególnie, iż w panujących ówcześnie realiach nie było możliwości realizacji takiej inwestycji przez osoby fizyczne. Orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej o utrzymaniu w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej podjęte zostało [...] listopada 1959 r., zaś już [...] sierpnia 1961 r, weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), która w art. 15 ust. 1 stanowiła, iż inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wprost, że stanowisko sprowadzające się do poglądu, jakoby możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania nie oznaczała, że owo "korzystanie" musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione, nie jest trafne. Przy takim rozumieniu bowiem tego przepisu praktycznie zawsze można by twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu wskazanego w planie, a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela rozmaitej działalności gospodarczej. Taka sytuacja byłaby zatem niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i - w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia. Z tego powodu należy przyjąć, że przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu - musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 233/17, z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2949/15, z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2684/12 i z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2001/16). Jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowania" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne tzn. czy przez ten plan należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującą jego ogólne postanowienia decyzją o lokalizacji szczegółowej czy też z jej pominięciem, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 89/17). Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej było prawidłowe. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego należało uznać za niezasadny. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania opierała się bowiem na konstrukcji naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy w związku z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, to niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane z ustaleniem przesłanek zastosowania tego przepisu. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, należy wskazać, że zgodnie z art. 51 ust. 1 tego aktu normatywnego poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu warszawskiego przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy, tj. w celu realizacji na obszarze miasta lub osiedla budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Analiza przywołanego powyżej przepisu wskazuje, że znajdował on zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) nastąpiła na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, to brak było podstaw do stosowania przepisu art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, na co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Przepis ten zatem mógł stanowić podstawę odmowy przyznania własności czasowej na wypadek, gdyby odmowa wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego okazała się wadliwa. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od kilku już lat prezentowane jest stanowisko, iż przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, mógł mieć zastosowanie art. 54 tej ustawy (w brzmieniu pierwotnym art. 51 ust. 1). Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W orzecznictwie podnosi się, że wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania. Możliwość stosowania przywołanego art. 54 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie jest przyjmowana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3472/18; 12 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3833/18; 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 944/19. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Mając na uwadze powyższe wywody dotyczące braku naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo oddalił skierowaną do niego skargę i zasadnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Możliwość zastosowania dwóch ostatnich wskazanych przepisów warunkowana byłaby bowiem stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania czego w rozpoznawanej sprawie nie ustalono. Tym samym niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.