I OSK 3138/19

Dnia 13 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 161/19 w sprawie ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., VII SA/Wa 161/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W., stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W.Z. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat W. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na wątpliwym w świetle zebranego materiału dowodowego domniemaniu faktycznym, iż Rada Powiatu W. Z. ustalając opłaty kierowała się zapewnieniem jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu, oraz przez brak odniesienia się uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosku Powiatu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. wyłącznie w zakresie w jakim opłaty ustalone uchwałą przekraczają koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu W. Z. w 2018 r.; b) art. 147 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwał w całości, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym m.in. umowa zawarta z przedsiębiorcą świadczącym usługi na rzecz Powiatu w 2018 r. pozwalała na ustalenie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu w 2018 r., a tym samym możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części; 2) prawa materialnego, tj. art. 130a ust 6 i 6e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruch drogowym (Dz.U.2018.1990 ze zm.), dalej jako "u.p.r.d.". w zw. z art. 167 ust 1, 3 i 4 oraz art. 10 ust 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Powiat może zostać pozbawiony na mocy orzeczenia sądu dochodów z opłat, przyznanych ustawą i przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacja zadania własnego w pełnym zakresie tj. także w części w jakiej ustalone opłaty rekompensowały Powiatowi faktycznie poniesione koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu w 2018 r., co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacji wypada skonstatować, iż nie może być uznany za trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor kasacji zarzut ten stawia w kontekście oparcia wyroku na domniemaniu faktycznym co do celu działania Rady Powiatu W. Z. przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały z dnia [...] września 2017 r., które to domniemanie uważa za wątpliwe. Nadto przepisy te uważa za naruszone w związku z niewyjaśnieniem w motywach wyroku przyczyn niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części tj. wyłącznie w zakresie w jakim ustalone uchwałą opłaty przekraczają koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu W. Z. w 2018 r. Odnosząc się kolejno do powyższych kwestii należy wskazać, iż domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Mieści się ono w sferze postępowania dowodowego. Jest formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Domniemanie faktyczne w swej istocie sprowadza się do wnioskowania (rozumowania). Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (vide: K.Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji posługiwał się domniemaniem faktycznym weryfikując stan sprawy. Sąd ten bowiem, odwołując się do dokumentów wytworzonych w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały stwierdził, iż wskazane w uchwale stawki opłat za poszczególne czynności związane z odholowaniem pojazdu, z jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym i wreszcie z odstąpieniem od odholowania, nie wynikają z jakiejkolwiek okoliczności sprawy, w szczególności nie wynikają z przeprowadzonej w tym zakresie kalkulacji. Z tym stanowiskiem wypada się zgodzić. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie stwierdza bowiem jedynie: "(...) mając na względzie prawidłową realizację tych zadań należy przyjąć stawki określone w obwieszczeniu", a zatem stawki maksymalne, określone w sposób, o jakim mówi art. 130a ust. 6c u.p.r.d. Podobnie, powyższej kwestii nie wyjaśnia protokół z XXIII sesji Rady Powiatu W. Z. z dnia [...] września 2017 r., który w ogóle nie wskazuje jakie parametry zostały uwzględnione przy ustaleniu poszczególnych stawek opłat. Ponadto, nawet godząc się ze stanowiskiem autora kasacji, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały może dodatkowo mieć miejsce w odpowiedzi na skargę, należy skonstatować, iż także w odpowiedzi na skargę nie wskazano na jakąkolwiek kalkulację, z której mogłyby wynikać stawki opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale. Jakkolwiek, w odpowiedzi na skargę jest mowa o przyjętym przez ustawodawcę założeniu, iż powiat ma prawo do pobierania opłat w prognozowanej wysokości, a nie opłat odpowiadających kosztom rzeczywiście poniesionym na odholowywania i przechowywanie pojazdów, to w ślad za tym stwierdzeniem wskazano jak określono poszczególne opłaty. Tym bardziej zaskakuje abstrakcyjny charakter powyższej argumentacji zważywszy, że w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazano, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wzięła pod uwagę obowiązujące na terenie powiatu stawki rynkowe. Brak chociażby przywołania tych stawek w odpowiedzi na skargę, w kontekście traktowania ich jako punkt wyjścia do kalkulacji określającej stawki poszczególnych opłat przyjętych w uchwale, potwierdza stanowisko Sądu I instancji o braku jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości stawek opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale. Trafny jest natomiast podgląd prawny przywołany w motywach skargi kasacyjnej wskazujący, iż uchwały jednostek samorządu terytorialnego powinny posiadać uzasadnienie. Uchwała pozbawiona uzasadnienia lub zawierająca uzasadnienie szczątkowe, lakoniczne, w większym stopniu jest narażona na wyeliminowanie z obrotu prawnego niż uchwała, z której motywami może zapoznać się organ nadzoru lub sąd administracyjny. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż z okoliczności sprawy nie można wyprowadzić wniosku, jakie przesłanki zdecydowały o wysokości poszczególnych opłat, a ponieważ opłaty te zostały ustalone na poziomie maksymalnym, powtarzając stawki opłat określone na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d., to domniemanie maksymalizacji wpływu do budżetu Powiatu, jako celu działania Rady przy określaniu wysokości tych stawek, nie stanowi domniemania faktycznego prowadzącego do ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności. Taką bowiem okolicznością jest już sam brak wskazania kalkulacji opłat przyjętych w uchwale. Tym samym, użyte w motywach zaskarżonego wyroku określenie "można domniemywać" należy odczytywać jako rodzaj hipotezy (przypuszczenia) Sądu I instancji, które jednak nie stanowi okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia o legalności zaskarżonej uchwały. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika wyraźnie, iż uzasadnienie samej uchwały ma charakter atrapy prawnej, pozbawionej odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy, zaś dalsze działania Rady Powiatu, aż do wyrokowania przez Sąd I instancji, w żaden sposób nie wyjaśniają, w jaki sposób doszło do ukształtowania stawek opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale. Nie jest zatem możliwe prześledzenie drogi rozumowania, które zastosował organ kształtując wysokość poszczególnych opłat. Dodatkowo wypada wskazać, iż niekwestionowany skargą kasacyjną jest sposób rozumienia art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że kompetencja rady powiatu do ustalenia opłat na podstawie tegoż przepisu wiąże się z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów. Pierwszym jest sprawna realizacja zadań z zakresu usuwania pojazdów z drogi, zaś drugim koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przedłożenie w toku postępowania umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat W. Z. z wykonawcą usług z zakresu usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym w 2018 r., może być odczytywane jedynie jako wskazanie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Nie wyczerpują się jednak w tym okoliczności, które na gruncie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. winny zostać uwzględnione przez radę powiatu przy kształtowaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Brak nawiązania do okoliczności wskazujących na koszty sprawnej realizacji zadań z zakresu usuwania pojazdów z drogi, przy jednoczesnej maksymalizacji opłat określonych w uchwale, przekraczających od kilkunastu do nawet tysiąca procent wysokość rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, wyraźnie wskazuje na naruszenie powyższego przepisu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Uznać przy tym należy, że powyższa wada prawna rozciąga się na całą uchwałę. Jakkolwiek należy dostrzec, iż wskazana w uchwale w maksymalnej stawce opłata za usunięcie z drogi roweru lub motoroweru jest niższa niż rzeczywiste koszty ich usunięcia z drogi, to jednak nie sposób bronić stanowiska, iż jedynie w tym tak wąskim zakresie powyższa uchwała mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Trafnie zatem w toku dotychczasowego postępowania uznano, iż wadliwość prawna uchwały rozciąga się na całość zaskarżonego aktu. Wyjaśniając zatem powody, które zdecydowały o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wypada uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skoro Sąd I instancji wywiązał się z obowiązku przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, a nadto wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, to nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., I OSK 634/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż w niniejszej sprawie istniała możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały li tylko w tej części, która przekraczała rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji kompetencja rady powiatu do ustalenia opłat na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. powiązana została z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: sprawnej realizacji zadań z zakresu usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Obowiązkiem sądu administracyjnego na gruncie art. 3 § 1 p.p.s.a. pozostaje natomiast kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia kryterium legalności (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 ze zm.). Powyższe obejmuje ocenę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sprawowana przez sąd kontrola działalności administracji publicznej nie obejmuje możliwości kształtowania treści aktu prawa miejscowego, a do tego prowadziłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w postulowanej przez organ części, tj. powyżej wysokości rzeczywiście ponoszonych przez powiat kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, a jednocześnie – co należy zaakcentować – do limitu wysokości wynikającego z obwieszczenia, o którym mowa w art. 130a ust. 6c u.p.r.d. To radzie powiatu ustawodawca przyznał kompetencję podjęcia uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d., wskazując jednocześnie przesłanki, którymi winien kierować się organ podejmując uchwałę. Istotne jest przy tym, że dla prawidłowego określenia wysokości opłat przesłanki te winny być uwzględnione kumulatywnie. Stąd też, uznając wypełnienie w okolicznościach badanej sprawy jednej z tych przesłanek, nie można zasadnie twierdzić, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem, w takim zakresie jaki wynika z uwzględnienia tejże przesłanki. Wszak powyższe nie wypełnia dyspozycji art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a zatem akt podjęty z pominięciem części tegoż przepisu narusza prawo. Tym samym nie może być uznany za częściowo legalny. Argumentacja o możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. powyżej wysokości rzeczywiście ponoszonych przez powiat kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, pojawia się także dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 130a ust 6 i 6e u.p.r.d. w zw. z art. 167 ust 1, 3 i 4 oraz art. 10 ust 1 Konstytucji RP. W tym zakresie należy zauważyć, iż konstytucyjne zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań i określenie źródeł tych dochodów w ustawie, odpowiednio do zmian w zakresie zadań i kompetencji tych jednostek, nie stanowi normy prawnej, która mogłaby zostać naruszona wskutek wadliwego zastosowania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego przy kształtowaniu wysokości należnego jej dochodu, w ramach poszczególnych, przyznanych przez ustawę źródeł. Powyższa regulacja konstytucyjna nie stanowi bowiem usprawiedliwienia dla uznania, że jednostce samorządu terytorialnego określone dochody się należą w ustalonej przez tę jednostkę wysokości, także wówczas gdy wskazanie wysokości opłat stanowiących owe dochody nastąpiło z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności aktu określającego wysokość tych opłat. Tym samym, prowadząc kontrolę legalności działań administracji publicznej Sąd I instancji nie naruszył art. 167 ust 1, 3 i 4 Konstytucji RP, podobnie jak i wyrażonej w art. 10 ust 1 Konstytucji RP zasady podziału władzy. Dokonując analizy prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 130a ust 6 i 6e u.p.r.d., Sąd I instancji trafnie nie odwołał się do treści art. 167 ust 1, 3 i 4 Konstytucji RP, który to przepis nie stanowił wzorca kontrolnego ocen prawnych wyrażanych w okolicznościach niniejszej sprawy. Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 130a ust 6 i 6e u.p.r.d. w zw. z art. 167 ust 1, 3 i 4 oraz art. 10 ust 1 Konstytucji RP. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 147 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut ten, przez wskazanie przepisu, który nie istnieje, został wadliwie sformułowany. Uniemożliwia to kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Niewywiązanie się z tej powinności procesowej uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w oparciu o powyższy zarzut. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.