I OSK 3131/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B., W. B., S. R., W. B., C. Z., M. D., J. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 215/14 w sprawie ze skargi W. B., W. B., C. Z., S. R., W. B., J. B. i M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 215/14 oddalił skargę W. B., W. B., C. Z., S. R., W. B., J. B., M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W. B., W. B., J. B., W. B., M. D., S. R. i C. Z. we wniosku z dnia 11 października 2010 r. wystąpili o sprostowanie wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działek nr 104, 118, 119 i 120 poprzez wykreślenie: A. i J. J., M. K., K. B., W. i K. T. Do wniosku załączyli kserokopie: aktów notarialnych z lat 1914-1962 wskazujących na nabywanie przez poszczególne podmioty udziałów w nieruchomości "[...]", umowę przyszłego podziału nieruchomości "[...]" z 1943 r. oraz szereg postanowień Sądów Powiatowego i Rejonowego o zasiedzeniu części ww. nieruchomości, które ich zdaniem "zaspokajały" już udziały wymienionych w nich osób do nieruchomości objętej wnioskiem. Prezydent m. st. Warszawy z urzędu wszczął i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowości wpisów podmiotowych dokonanych w ewidencji w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych działek i decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr 104, 118 i 119 z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie poprzez wykreślenie dotychczasowych wpisów określających współwłaścicieli w osobach: W. B., W. B., J. B., J. B., M. D., A. J., J. J., M. K., K. B., S. R., K. T., W. T., C. Z. i wpisanie w rubryce właściciel: "nieustalony"; w pozostałym zakresie – co do działki nr 120 z obrębu [...] umorzył postępowanie. W/w decyzja została utrzymana w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Na decyzję tę została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, który nieprawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 214/14 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od tego wyroku została zarejestrowana pod sygn. I OSK 940/15. Natomiast po rozpoznaniu wniosku stron decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykazanie do działek ewidencyjnych nr 104, 118, 119 i 120 z obrębu [...] jako współwłaścicieli wyłącznie: W. B., W. B., J. B., W. B., S. R., M. D. i C. Z. i umorzył postępowanie w sprawie wykreślenie wykazanych dotychczas podmiotów jako współwłaścicieli do działek ew. nr 104, 118, 119 z obrębu [...]: A. i J. J., M. K., K. B., W. i K. T. Odwołanie od powyższej decyzji Nr [...] złożyli skarżący wskazując, że narusza ona § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. – poprzez nie uznanie dokumentów załączonych do wniosku jako potwierdzenie prawa własności oraz § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – poprzez przyjęcie, że zmiana danych ewidencyjnych dot. dz. 104, 118, 119 i 120 z obrębu [...] w 1998 r. została dokonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje niesporne i nie budzące wątpliwości stany prawne nieruchomości. Podał, że przez żądanie zmiany wpisów w ewidencji nie można dochodzić swoich praw czy roszczeń do gruntów, budynków i lokali; tymczasem skarżący domagali się wykazania w ewidencji gruntów jedynie enumeratywnie przez siebie wskazanych kilku osób z pominięciem innych, co do których twierdzili, że ich prawa zostały już "zaspokojone". W ocenie organu strony nie przedłożyły dokumentu, który stanowiłby podstawę ujawnienia ich wyłącznego prawa własności dla działek. Organ wskazał, że będąc spadkobiercami właścicieli udziału w prawie własności nieruchomości "[...]", dla której księga hipoteczna zaginęła, wnioskodawcy winni swoje prawa do nieruchomości uregulować w postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym. Aktualnie w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do działek 104, 118, 119 z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie, w rubryce właściciel znajduje się wpis "nieustalony", natomiast w odniesieniu do działki Nr 120 uregulowanej w księdze wieczystej [...] jako właściciel wpisana jest gmina Miasto Stołeczne Warszawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B., W. B., J. B., W. B., M. D., S. R. i C. Z., zarzucając naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust.1, § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454 ze zm. ) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wpisy do ewidencji gruntów i budynków w 1998r. według rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813), mogły być dokonywane na podstawie rożnych dokumentów, a nie na podstawie zamkniętego ich katalogu wskazanego w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. Zarzucili, że organ, dokonując wpisu do ewidencji gruntów i budynków, nie wziął pod uwagę, iż udziały nabyte przez małż. J. i A. J., małż. W. i K. T. oraz K. z d. B. i M. małż. K. w nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]", zostały zaspokojone w drodze stwierdzenia przez Sąd zasiedzenia. Wyjaśnili też, że oryginały dokumentów zostały złożone do akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza w Warszawie Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns 388/09. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, organ w sposób rzetelny dokonał analizy materiału dowodowego w konfrontacji z wnioskami stron, zaś swoje stanowisko wyczerpująco i rzeczowo uzasadnił. Sąd podkreślił, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich, niebudzących wątpliwości dokumentach. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący powołali się jedynie na kopie dokumentów sprzed dziesiątek lat, przy jednoczesnych licznych zmianach podmiotowo-przedmiotowych, sugerując wpisy do ewidencji zgodne z ich roszczeniami. Zdaniem Sądu tego typu dokumenty nie mogą stanowić podstawy wpisu podmiotu prawa własności do ewidencji gruntów i budynków. Sąd podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności, lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga również sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Powszechnie ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, a decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. W skardze kasacyjnej W. B., W. B., J. B., W. B., M. D., S. R. i C. Z., reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm., dalej rozporządzenie) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa dokonane przez organy, które wydały decyzję; 2/ § 12 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd, iż dokumenty będące w posiadaniu organów nie mogły stanowić podstawy wykazania tytułu własności skarżących do działek ewidencyjnych nr 104, 118 i 119 w sytuacji, gdy z dokumentów tych wprost wynika, iż są oni jedynymi właścicielami nieruchomości; 3/ § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 1996 Nr 158 poz.813, dalej rozporządzenie z 1996 r.) poprzez przyjęcie przez Sąd, za organami prowadzącymi postępowanie w I i II instancji, że zmiana danych ewidencyjnych dotyczących własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 104, 118,119 i 120 z obrębu [...] w 1998 r. dokonana została bez podstawy prawnej w sytuacji gdy dokumenty, na podstawie których dokonano wpisów w bazie ewidencyjnej, mogły stanowić podstawę wprowadzonej zmiany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podzielili stanowisko Sądu w zakresie w jakim stwierdził, że prowadzący ewidencję gruntów i budynków starosta nie ma uprawnień do rozstrzygania – poprzez wpisy do ewidencji – o prawie własności nieruchomości. Wskazano, że na żadnym etapie postępowania skarżący nie domagali się, aby przez dokonanie zmiany wpisów w ewidencji zostało im przyznane prawo własności nieruchomości, czy w jakikolwiek sposób uregulowane, bowiem wskazanego prawa nigdy nie utracili. W ocenie skarżących kasacyjnie niezrozumiałym jest przyjęcie zarówno przez Sąd jak przez organ I i II instancji, iż w stosunku do wskazanych działek występują spory na tle prawa własności, czy sposobu korzystania z nieruchomości, które powinny być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Stanowiska takiego nie uzasadnia ani treść wniosku skarżących, ani materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Skarżący podkreślili, że domagają się jedynie, aby w odniesieniu do należącej do nich nieruchomości ewidencja gruntów i budynków spełniała swoją funkcję ewidencyjną. Podniesiono, że skoro wpis dotyczący prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 104, 118 i 119 z obrębu [...] jest niezgodny ze stanem rzeczywistym, to obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków było zaktualizowanie ewidencji w zakresie wnioskowanym przez skarżących. Jednocześnie wskazano, że okoliczność, iż dla wskazanych działek nie założono dotychczas ksiąg wieczystych nie stoi na przeszkodzie dokonania aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że zastanawiający jest fakt, iż będące w posiadaniu Prezydenta m.st. Warszawy dokumenty w chwili obecnej nie są wystarczające do wpisania ich jako właścicieli wskazanych działek w sytuacji, gdy w 1998 r., ten sam organ dokonał wpisu skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 104, 118, 119 i 120 z obrębu [...] nie mając wątpliwości co do ich tytułu prawnego do wskazanych nieruchomości. Nie zgodzono się także z twierdzeniem, że zmiana danych ewidencyjnych dotyczących własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 104, 118,119 i 120 z obrębu [...] dokonana została w 1998 r. bez podstawy prawnej. Wskazano, że w 1998 r. obowiązywało rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a z § 9 tego rozporządzenia wynika, iż ewidencja zawiera dane wynikające ze stanów prawnych, a w przypadku braku tych danych, przyjmuje się dane wynikające ze stanów faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które jednak nie okazały się uzasadnione. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, bez określenia formy tego naruszenia, nie jest zatem jasne, czy skarga zarzuca błędną wykładnię przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. Kwalifikacji formy naruszenia nie można także dokonać w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, albowiem nie zawiera ono w tym zakresie dostatecznie jasnych wskazówek. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń co do treści zarzutów. Nie mógł w niniejszej sprawie odnieść skutku zarzut odnoszący się do § 30 ust. 3 rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. i argumentacja dotycząca zasadności zmian w ewidencji dokonanych w roku 1998. Weryfikacja ówcześnie wprowadzonych danych ewidencyjnych jest przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu administracyjnym i sądowym, w tej sprawie wydany został wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., od którego wniesiona została skarga kasacyjna oczekująca na rozpoznanie. Rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie nie są oparte na wskazanym przepisie, zatem zarzut jego naruszenia zaskarżonym wyrokiem jest chybiony i bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło w sprawie także do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po pierwsze, przepis ten ma złożoną strukturę, zawiera 6 punktów wymieniających poszczególne rodzaje dokumentów, jakie mogą być podstawą wpisu w ewidencji praw osób do gruntów. Nie określono w skardze, uwzględnienia jakiego złożonego dokumentu, mieszczącego się w katalogu wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia, organy odmówiły. Problem w sprawie polega bowiem na tym, że ze złożonych materiałów bynajmniej wcale wprost nie wynika, kto jest właścicielem przedmiotowych działek. Skarżący w istocie domagali się od organów analizy złożonych materiałów i wyprowadzenia z nich określonych wniosków w zakresie stosunków własnościowych, do czego organy ewidencyjne nie są uprawnione. Dokumenty wymienione w § 12 ust. 1 rozporządzenia mogą być przedmiotem jedynie takich wpisów, które wprost znajdują odzwierciedlenie w treści tych dokumentów. Żaden z nich nie zawiera treści odpowiadającej żądaniu skarżących. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie zadań organów ewidencyjnych i podstaw ujawniania danych podmiotowych w ewidencji jest prawidłowe i Naczelny Sąd Administracyjny je w pełni podziela. Tylko takie prawo do nieruchomości może zostać do ewidencji wpisane, które wprost, w sposób jednoznaczny i niewątpliwy znajduje potwierdzenie w złożonym dokumencie, nie można natomiast tego prawa w postępowaniu ewidencyjnym ustalać. W konsekwencji nie jest także skuteczny zarzut naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Również w tym przypadku należy zwrócić uwagę na niestaranne sformułowanie zarzutu, albowiem przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje trzy różne podstawy uchylenia decyzji, zarzut pozbawiony jest zatem wymaganej precyzji. Nie został też uzasadniony zarzut odnoszący się do § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Taki zakres danych ujawnianych w ewidencji nie jest sporny i odmowa wpisu bynajmniej nie miała miejsca z tego względu, że jego przedmiot wykraczał poza zakres § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Mieszczą się w nim zarówno ujawnienie prawa, jak i usunięcie danych dotychczasowych właścicieli. Jak wyżej jednak wskazano, problem w sprawie polega na treści złożonych dokumentów i braku jej bezpośredniego związku z przedmiotem żądanej czynności. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.