I OSK 313/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/19 w sprawie ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. i B.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie powyższego wyroku poprzedzały następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 25 lipca 2002 r. Burmistrz Gminy Warszawa [...] zatwierdził podział nieruchomości położonych w Warszawie – [...] przy ul. P. oznaczonych jako działki nr [...] i [...], w wyniku którego powstała działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2030m2 z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę. Będąca przedmiotem podziału nieruchomość stanowiła współwłasność kilkunastu osób fizycznych w tym skarżących E. i B. K. w udziale 32/128 części. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia 19 marca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia odszkodowania za część działki nr [...], wskazując że sporna działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania E. i B.K., decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/10 oddalił skargę E. i B.K., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 oddalił skargę kasacyjną E. i B.K. Decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa [...] z dnia 25 lipca 2002 r. w części dotyczącej warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Powołując się na powyższą decyzję SKO skarżący kasacyjnie wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r., w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/19 oddalił skargę E. i B.K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając: I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r., odmawiająca przyznania odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną, nie narusza rażąco prawa na skutek: - błędnej oceny, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 lipca 2002 r. o podziale nieruchomości w części, w jakiej na podstawie art. 99 u.g.n. zastrzeżono, że podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia dla nowo-wydzielonych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) służebności drogowych na działce nr [...] w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, nie miało istotnego wpływu na ocenę legalności decyzji odszkodowawczej z dnia 18 czerwca 2010 r.; - nieuwzględnienia okoliczności, iż decyzja z dnia 18 czerwca 2010 r. ma charakter decyzji zależnej i podlega stwierdzeniu nieważności ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości z dnia 25 lipca 2002 r. w kluczowym zakresie (dotyczącym ww. warunku); 2) art. 98 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy ulica B. już po wydaniu decyzji o podziale nieruchomości (po 25 lipca 2002 r.) została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, podczas gdy dla uznania, czy nieruchomość przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, w tym przeznaczenie wydzielonej działki gruntu w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym; 3) art. 98 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że brak ujawnienia podmiotu publicznego w księdze wieczystej w konsekwencji przejścia działki gruntu z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. miał znaczenie w kontekście oceny zasadności przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną; 4) art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 ust, 1 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, 471) przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych przesądza o braku przejęcia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n.; II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie aktualność zachowuje ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. w zakresie ogólnej oceny, że decyzja z dnia 18 czerwca 2010 r. nie narusza prawa, będącej konsekwencją rozważań Sądu, których kluczowym elementem była analiza brzmienia decyzji o podziale nieruchomości z dnia 25 lipca 2002 r., które to brzmienie w kluczowej części uległo zmianie - ze skutkiem ex tunc - w wyniku wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2017 r.; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zniekształcenie treści prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, na skutek przedstawienia jego wybranych, wyrwanych z kontekstu fragmentów i pominięcie kluczowego fragmentu tego wyroku, w którym NSA wskazał, że o prawidłowości odmowy przyznania odszkodowania przesądziło zamieszczenie warunku - na podstawie art. 99 u.g.n. - w decyzji o podziale nieruchomości z dnia 25 lipca 2002 r.; 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niedokładną analizę akt sprawy, w tym m.in.: - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, co skutkowało niedostrzeżeniem, że Sąd sformułował w tym wyroku uzasadnienie całkowicie odmienne od uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie kluczowych dla sprawy okoliczności; Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym (a więc przed stwierdzeniem nieważności decyzji o podziale nieruchomości z dnia 25 lipca 2002 r. w zakresie warunku zamieszczonego w decyzji na podstawie art. 99 u.g.n.) z treści decyzji z dnia 25 lipca 2002 r. - z powodu zamieszczenia w niej warunku na podstawie art. 99 u.g.n. - wynikało, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, uznając w tych warunkach za niecelową analizę zapisów planu miejscowego obowiązującego w dniu zatwierdzenia projektu podziału; - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., co przejawia się w tym, że uszło uwadze Sądu I instancji, że głównym motywem stwierdzenia nieważności warunku zamieszczonego w decyzji z dnia 25 lipca 2002 r. na podstawie art. 99 u.g.n. było uznanie organ nadzoru, że dzidka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, nie zaś jako drogę wewnętrzną; - decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - [...] z dnia 30 grudnia 1999 r., ponieważ uszło uwadze Sądu, iż nowopowstała działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną i w konsekwencji m.st. Warszawa swoje prawo własności ujawniło w treści księgi wieczystej nr [...], a działka nr [...] również została przeznaczona pod tą samą drogę publiczną i w konsekwencji miała być scalona z działką nr [...]; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przekroczenie granic rozpoznawanej sprawy, co przejawia się w tym, że Sąd I instancji potraktował zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2019 r. jak decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania - nie zaś jako decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał oceny spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania zamiast dokonać kontroli decyzji z dnia 20 sierpnia 2019 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. przez nieodniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze z dnia 26 września 2019 r., wniesionej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2019 r., w tym do zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez organ nadzoru, że dostęp wydzielanej nieruchomości do drogi publicznej mógł być zapewniony tylko przez sąsiedztwo (nie zaś przyleganie) z działką stanowiącą drogę publiczną, a także przez niewyjaśnienie innych tez, które legły u podstaw skarżonego wyroku, w tym tezy, że brak uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych przesądzał o braku przejścia działki nr [...] na własność gminy; 6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja z dnia 20 sierpnia 2019 r. została skierowana do Prezydenta m.st. Warszawy, wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (a więc jako statio fisci Skarbu Państwa), tj. do podmiotu niebędącego stroną w sprawie; 7) art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi na decyzję z dnia 20 sierpnia 2019 r., wniesionej przez B.K.. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 20 sierpnia 2019 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 20 sierpnia 2019 r., ewentualnie uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi na rozprawie. Zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. R.K. poinformował o śmierci skarżącego kasacyjnie B.K. oraz przedstawił akt poświadczenia dziedziczenia, zgodnie z którym spadek po zmarłym nabyli: E.K., J.K. oraz R.K.. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2024 r. R.K. – spadkobierca B.K. przedstawił argumenty świadczące, w jego opinii, o zasadności skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosownie zaś do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, mając jednak na uwadze, kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów materialnoprawnych. W pkt 1 zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r. odmawiająca przyznania odszkodowania nie narusza rażąco prawo na skutek: błędnej oceny, że stwierdzenie nieważności części decyzji podziałowej z dnia 25 lipca 2002 r. (w jakiej zastrzeżono warunek dotyczący ustanowienia służebności drogowych) nie miało istotnego wpływu na ocenę legalności decyzji odszkodowawczej z dnia 18 czerwca 2010 r., a także nieuwzględnienia okoliczności, że decyzja z dnia 18 czerwca 2010 r. ma charakter decyzji zależnej i podlega stwierdzeniu nieważności ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o podziale w kluczowym zakresie (dotyczącym ww. warunku). Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że sam fakt wyeliminowania z decyzji podziałowej części dotyczącej zapisu o konieczności ustanowienia służebności drogowej na spornej działce nr [...] w okolicznościach tej sprawy nie powoduje, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, ponieważ wydana decyzja podziałowa nawet bez tego zastrzeżenia nadal nie przesądza, że sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną. Należy jeszcze raz podkreślić, że to z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powinno wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza bowiem treść decyzji zatwierdzającej podział. To na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Inaczej ujmując odjęcie prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nastąpić może – zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. – jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Stąd też zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. może być zasadny tylko wówczas gdy spełniona została hipoteza wynikająca z art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli na wniosek właściciela konkretna działka wydzielona została pod drogę publiczną, a okoliczność ta w sposób jednoznaczny wynika z treści decyzji podziałowej. Natomiast brak naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. powoduje, że nie może dojść do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. jak również Konstytucji RP. Niewątpliwie każda decyzja w sprawie odszkodowania wydana na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzedzona musi być decyzją podziałową spełniającą przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n., natomiast jaki wpływ na decyzję w sprawie odszkodowania ma częściowe stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wymaga odrębnego badania w okolicznościach każdej sprawy. Niezasadne są również zarzuty sformułowane w pkt 2 i w pkt 3 a dotyczące naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. i ust. 2 u.g.n. O tym czy dana działka, w tym przypadku działka nr [...] powstała w wyniku decyzji podziałowej z dnia 22 lipca 2002 r. stanowi drogę publiczną decyduje treść decyzji podziałowej, w rozpoznawanej sprawie decyzja podziałowa, mimo wyeliminowania warunku dotyczącego ustanowienia służebności drogowej, nadal nie przesądza, że sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną. Tymczasem treść decyzji podziałowej ma tutaj fundamentalne znaczenie, to z tej decyzji ma wynikać, że doszło do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną, ta decyzja stanowi również podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnie nabytego prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Brak wpisu w księdze wieczystej, z uwagi na jego deklaratoryjny charakter, nie przesądza możliwości nabycia prawa własności, należy jednak mieć na uwadze domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, a także fakt, że domniemanie to nie zostało obalone w żadnym postępowaniu (ani cywilnym, ani administracyjnym) w oparciu o dostępne środki dowodowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest o tyle szczególna, że sporna działka nr [...] stanowi współwłasność kilkunastu osób, których prawo własności w określonych ułamkach ujawnione jest w księdze wieczystej. Pozostali współwłaściciele, poza skarżącymi kasacyjnie, którzy są współwłaścicielami w udziale 32/128 części, nie kwestionują istniejącego stanu prawnego, akceptując tym samym, że prawo własności w określonych ułamkach im przysługuje, a nie gminie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że dopiero w 2006 r. na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie nadania nazw ulicy w Dzielnica [...] m.st. Warszawy, m.in. spornej nieruchomości (działce nr [...]) nadano nazwę ulica B. Podkreślić przy tym należy, że ulicę tę w powołanej uchwale określono jako będącą "drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Należy jeszcze przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Powyższe okoliczności, a więc nie tylko uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 6 kwietnia 2006 r., ale ustawowy wymóg uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna, której ma być nadana nazwa, a skoro taka uchwała została podjęta i pozostaje w obrocie prawnym to również współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna wyrazili pisemną zgodę na nadanie nazwy, wskazują i potwierdzają, że w decyzji podziałowej z dnia 25 lipca 2002 r. nie doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, tylko pod drogę wewnętrzną. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt 4, a dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który to przepis stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych przesądza o braku przejęcia tej nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego, lub Skarbu Państwa. Przede wszystkim wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonuje takiej wykładni i nie formułuje takiego poglądu. Sąd jedynie zauważa, że z treści uchwały Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2006 r. wynika, że dopiero w wyniku tej uchwały Dzielnica złożyła do Rady m.st. Warszawy wniosek w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych m.in. ulicy B., jednak uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie została podjęta. W ocenie Sądu uchwały te potwierdzają, że działka nr [...] (stanowiąca część ulicy B.) nie została decyzją podziałową z dnia 25 lipca 2002 r. wydzielona pod drogę publiczną, a jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego, a więc nie ziściła się przesłanka przejścia tej nieruchomości na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. Z powyższym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny, brak uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie przesądza o braku możliwości nabycia prawa własności przez gminę na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., jeżeli z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że działka została wydzielona pod drogę publiczną, natomiast w sytuacji gdy z decyzji podziałowej nie można stwierdzić, że działka została wydzielona pod drogę publiczną tylko pod drogę, to brak uchwały podjętej na podstawie art. 7 ust. 2 powołanej ustawy stanowi dodatkowe potwierdzenie treści decyzji podziałowej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. sformułowanych w: pkt 1 do pkt 3 w których zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. został sformułowany w związku z wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, którym oddalona została skarga kasacyjna skarżących od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. oddalającego ich skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania. Natomiast zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, tym samym związanie to ma miejsce wówczas gdy po orzeczeniu sądu trwa dalsze postępowanie w sprawie. Natomiast wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 oddalającym skargę kasacyjną zakończone zostało postępowanie w sprawie kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2010 r., tym samym nie można stwierdzić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie, albowiem postępowanie zostało zakończone i wskazania nie były formułowane. Nadto należy również zwrócić uwagę, że wyrok NSA z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 został wydany w sprawie odszkodowania zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2012 r. wydanej w postępowaniu zwykłym. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest inna sprawa jest to sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 czerwca 2012 r. zakończona decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 sierpnia 2019 r., a to oznacza, że wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 został wydany w innej sprawie. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny, a w konsekwencji niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z kolei wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § p.p.s.a. i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 4 dotyczącym art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz w pkt 5 dotyczącym art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., z zarzutów tych wynika pewna niekonsekwencja skarżącego kasacyjnie. Mianowicie w pkt 4 zarzuca Sądowi I instancji, że potraktował zaskarżoną decyzję jak decyzję odmawiająca przyznania odszkodowania nie zaś jak decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności, z kolei w pkt 5 zarzuca nie odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez organ, że dostęp do wydzielonej nieruchomości mógł być zapewniony tylko przez sąsiedztwo (a nie zaś przyleganie) z działką stanowiąca drogę publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, a kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzorczym. Z kolei w pkt 5 zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie że zaskarżona decyzja została skierowana do Prezydenta m.st. Warszawy, wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, tj. do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu to przede wszystkim należy zauważyć, że na ostatniej stronie uzasadniana decyzji, tj. s. 14 znajduje się jeszcze zarządzenie wskazujące komu należy doręczyć decyzje i w tym zarządzeniu wskazano Prezydent m.st. Warszawy – wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, co stanowi pewne uchybienie, ale nie powoduje skutku podnoszonego w zarzucie. Mianowicie w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z nieważnością decyzja mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć sytuację w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 7 a dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi na decyzję z dnia 20 sierpnia 2019 r. wniesionej przez B.K. Bezsporne jest, że skargę w niniejszej sprawie wnieśli E. i B.K. reprezentowani przez pełnomocnika syna R.K.. Natomiast w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2020 r. Sąd popełnił oczywistą omyłkę w komparycji wyroku i błędnie wpisał, skargi E.K. i R.K., natomiast w uzasadnieniu wyroku skarżący byli prawidłowo określeni. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/19 została sprostowana oczywista omyłka i w komparycji wyroku w miejsce błędnie wpisanego imienia skarżącego "R." wpisano "B.". Mając powyższe na uwadze, zarzut iż skarga B.K. nie została rozpoznana jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.