I OSK 3125/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 371/23 w sprawie ze skargi D.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r., nr KOC/1268/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D.K. i J.K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 371/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 grudnia 2022 r. nr KOC/1268/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 lutego 2022 r. nr 66/2022 oraz w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D.K. i J.K. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 15 lutego 2022 r. nr 66/2022 odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, która stanowiła załącznik do decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że 7 października 2021 r. J.K. i D.K. wystąpili o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. Jako podstawę prawą swojego żądania wskazali art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), podnosząc, że podział ma nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej nr [...] niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W toku postępowania Prezydent m.st. Warszawy ustalił, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji z 15 lipca 1996 r. nr 450/96 o pozwoleniu na budowę murowanego, dwurodzinnego, bliźniaczego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego z mieszkalnym poddaszem i garażem oraz decyzji z 26 listopada 2013 r. nr 627/2013 zmieniającej decyzję nr 450/96 i zatwierdzającej zamienny projekt obejmujący jeden lokal mieszkalny w budynku dwurodzinnym. Powyższe decyzje wydane zostały zgodnie z ustaleniami decyzji nr 192/B/96 o warunkach zabudowy z 23 maja 1996 r., która określała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji jednego budynku mieszkalnego, dwurodzinnego, bliźniaczego. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, z dokumentacji wynikało, że urząd wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jednego budynku. Przekazane przez stronę decyzje zezwalające na użytkowanie obiektu nie wykazały, że wykonany on został niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę. W związku z tym brak było podstaw do uznania, że na nieruchomości położone są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, a nie jeden budynek mieszkalny dwurodzinny. Powyższe jest zgodne z danymi z wypisu z kartoteki budynków z dnia 3 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania D.K. i J.K., decyzją z 6 grudnia 2022r. nr KOC/1268/Pd/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nadrzędnym celem podziału na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. jest wydzielenie działki niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego, a nie wydzielenie budynku. Projektowana granica podziałowa natomiast po jej zatwierdzeniu powinna wydzielać, zgodnie z celem zawartym w art. 95 pkt 7 u.g.n., działkę niezbędną do obsługi budynku mieszkalnego. W ocenie Kolegium, nie można uznać, że działką niezbędną do obsługi budynku mieszkalnego będzie działka, na której posadowiona jest tylko część budynku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie projektowana działka nr [...] stanowi działkę, na której posadowiona jest tylko część budynku mieszkalnego, zaś przedstawiona propozycja podziału nieruchomości w przedmiotowej sprawie prowadzi do podziału budynku. Z dołączonej do akt sprawy kopii rzutów budynku z naniesioną projektowaną linią podziałową wynika, iż części budynku, wewnątrz którego przebiegają projektowane linie podziałowe, nie posiadają wspólnej ściany, a granica podziału biegnie wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytułowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy, z których wynika, że na spornej nieruchomości położony jest jeden budynek mieszkalny dwurodzinny. Z uwagi na powyższe uznał, że proponowany podział nie jest możliwy, ponieważ nie zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. D. i J.K. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 95 pkt 7 u.g.n. W myśl tego przepisu, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przesłankami zastosowania tego przepisu są zatem, po pierwsze, by na skutek dokonania podziału wydzielona została działka budowlana, a po drugie, by podział ten był niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji organ błędnie uznał, że w sprawie nie wystąpiły wyżej wskazane przesłanki, a co za tym idzie naruszył art. 95 pkt 7 u.g.n., nieprawidłowo utrzymując w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Istota sporu w sprawie, w ocenie Sądu I instancji, dotyczyła okoliczności, czy na działce będącej przedmiotem proponowanego podziału znajduje się jeden budynek mieszkalny, czy też dwa odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił w tym zakresie stanowisko strony skarżącej. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że pozwolenie na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. nr 450/96 wydane zostało dla budynku dwurodzinnego, bliźniaczego. Wprawdzie decyzja stwierdza, że jej przedmiotem jest "budynek", nie zaś "budynki", jednak zdaniem Sądu, użyte sformułowanie "budynek bliźniaczy" z istoty swojej oznacza, że przedmiotem decyzji jest obiekt składający się z dwóch budynków połączonych, lecz niezależnych od siebie w znaczeniu konstrukcyjnym. Tylko bowiem tego rodzaju budynki można określić jako bliźniacze. Z kolei decyzja z dnia 26 listopada 2013 r. zatwierdzała zamienny projekt budowlany obejmujący jeden lokal mieszkalny w budynku dwurodzinnym. Zdaniem Sądu, nie można jednak z treści drugiego z przywołanych aktów wyprowadzać wniosku, że obecnie na nieruchomości znajduje się jeden budynek, składający się z dwóch lokali mieszkalnych. Ustalenie takie wynikać bowiem musi nie tylko z brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również ze szczegółowej treści tej decyzji, która zatwierdza konkretny projekt budowlany. Zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, które jednak nie zostały poddane wystarczająco wnikliwej analizie organów obydwu instancji, wynika, że na działce nr [...], będącej przedmiotem wniosku skarżących o zatwierdzenie podziału nieruchomości w niniejszej sprawie, znajdują się dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Po pierwsze, jak już wspomniano pozwolenie na budowę z dnia 15 lipca 1996 r. zostało wydane dla budynku "bliźniaczego", a zatem ex definitione składającego się z dwóch niezależnych, choć połączonych budynków. Ich całkowitą niezależność konstrukcyjną potwierdza niesporny fakt, że jedna z części bliźniaka została wybudowana jako pierwsza i była użytkowana, pomimo że nie rozpoczęto budowy jego drugiej części (vide decyzja z dnia 30 marca 2001 r. nr 59/U/01 zezwalająca na częściowe użytkowanie budynku). Obydwa budynki posiadają odrębne wejścia, odrębne przyłącza gazowe, elektryczne, kanalizacyjne oraz ciąg kominowy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że stanowią one jeden budynek mieszkalny, nie zaś dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Organy w konsekwencji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny tej sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pominęły bowiem istotną okoliczność wynikającą ze znajdujących się w aktach sprawy w sprawie dokumentów, tj. że na spornej działce znajdują się dwa samodzielne konstrukcyjnie budynki mieszkalne. W konsekwencji organy nieprawidłowo odmówiły zastosowania w tej sprawie art. 95 pkt 7 u.g.n., ignorując przy tym cel tego przepisu, którym jest umożliwienie dokonywania podziału nieruchomości dla zapewnienia prawidłowego korzystania z położonego na niej budynku mieszkalnego. Omawiana regulacja ma zatem przeciwdziałać sytuacji, w której właściciel nieruchomości budynkowej nie może skutecznie wykonywać swoich uprawnień właścicielskich. Wykładni tego przepisu należy zatem dokonywać przez pryzmat zasad ogólnych dotyczących ochrony prawa własności, w tym w szczególności prawa do nieskrępowanego (w granicach prawem przewidzianych) korzystania z rzeczy. Należy zwrócić ponadto uwagę, że proponowany podział nie utrudnia dostępu do budynków, nie ma również wpływu na dostęp do infrastruktury technicznej. Jak wynika z mapy z projektem podziału nieruchomości, linie podziału nie przebiegają poprzez znajdujące się w budynkach pomieszczenia, lecz zostały poprowadzone wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany budynku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na kwestionowaniu w wyroku przez sąd stanu faktycznego, uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 6 grudnia 2022 r. nr KOC/1268/Pd/22 i decyzji ją poprzedzającej nr 66/2022, wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy z 15 lutego 2022 r., pomimo że decyzje zostały wydane w oparciu o pełny materiał dowodowy, zebrany wyczerpująco i w sposób prawidłowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, polegające na uznaniu przez sąd w kwestionowanym wyroku, że postępowanie poprzedzające wydanie ww. decyzji Prezydenta oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 8, 7 i 77 k.p.a. i wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wskazane powyżej decyzje tego rodzaju wady nie zawierają. - art. 151 ustawy w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy, poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez sąd obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, powinny były doprowadzić do oddalenia skargi. 2. prawa materialnego: - art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), dalej "u.g.n.", przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez sąd w kwestionowanym wyroku, że : a) zachodzą przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości polegający na wydzieleniu działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy projekt podziału obejmuje wyodrębnienie z jednego budynku dwóch budynków mieszkalnych z jednoczesnym wydzieleniem działek ewidencyjnych dla tych budynków i tym samym, nie spełnia warunków podziału, określonych w art. 95 pkt 7 u.g.n., b) celem tego przepisu jest "umożliwienie dokonywania podziału dla zapewnienia prawidłowego korzystania z położonego na niej budynku mieszkalnego", podczas gdy celem przepisu jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów procesu wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzą zastrzeżeń i wynikają zarówno z wniosku skarżących o dokonanie podziału nieruchomości, jak również ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawy w szczególności wypisu z kartoteki budynków, decyzji nr 450/96 z 15 lipca 1996 r. o pozwoleniu na budowę murowanego, dwurodzinnego, bliźniaczego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego z mieszkalnym poddaszem i garażem oraz decyzji nr 627/2013 z 26 listopada 2013 r. zmieniającej decyzję nr 450/96 oraz zatwierdzającej zamienny projekt obejmujący jeden lokal mieszkalny w budynku dwurodzinnym. Ww. decyzje wydane zostały zgodnie z ustaleniami decyzji nr 192/B/96 o warunkach zabudowy z 23 maja 1996 r. Powyższe dokumenty, wbrew ocenie Sądu I instancji, świadczą, że na przedmiotowej działce został posadowiony jeden budynek o dwóch lokalach mieszkalnych. Prawo budowlane, na które powołał; się Sąd I instancji nie wskazuje szczególnych cech wymaganych dla tego rodzaju obiektu. Usytuowanie lokali w budynku może być zatem poziome, może być również, jak w tym przypadku "bliźniacze", w taki sposób, że konstrukcyjnie i faktycznie stanowią samodzielne, niezależne lokale w tym samym budynku. Charakter obiektu określa bowiem treść decyzji administracyjnej, a nie wola jego właściciela. Również treść decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowalny, na mocy której jedna z części budynku została zmieniona w ten sposób, że wizualnie tworzą dwa przylegające do siebie różne budynki, nie zmieniła jednorodzinnego charakteru tego obiektu. Ten bowiem, jak wcześniej wspomniano wynika z decyzji administracyjnej, a zatem ma charakter prawny a nie faktyczny. Zasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono zarówno błędną wykładnię art. 95 pkt 7 u.g.n., jak i błędne zastosowanie tego przepisu. Przedmiotem podziału w ramach art. 95 ust. 7 u.g.n. może być jedynie działka gruntu niezbędna do prawidłowego korzystania z nieruchomości, nie zaś podział budynku na dwie odrębne części. Wniosek skarżących o dokonanie podziału nieruchomości zawierał jednocześnie projekt podziału posadowionego na działce budynku, a zatem zawierał żądanie przekraczające zakres przedmiotowy art. 95 ust. 7 u.g.n. Art. 95 pkt 7 u.g.n. stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia [wyłącznie] działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że art. 95 ust. 7 u.g.n. nie obejmuje takich sytuacji, w których w wyniku podziału nieruchomości następuje wyodrębnienie dwóch budynków mieszkalnych z jednego budynku z jednoczesnym wydzieleniem działek ewidencyjnych dla tych budynków. Kwestie własnościowe, ewentualna możliwość sprzedaży tak wyodrębnionej nieruchomości nie stanowi podstawy do zastosowania powyższego przepisu. W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. wyklucza przy dokonywaniu podziału nieruchomości dokonywanie także podziału istniejącego budynku i wydzielania dla wydzielonych jego części odrębnych działek gruntu. Przepis ten nie daje podstaw do zatwierdzenia podziału w ten sposób, że dokonany zostanie podział istniejącego dotychczas jednego budynku mieszkalnego na dwie odrębne części i dla tych części zostaną wydzielone działki gruntu (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Taka sytuacja miała miejsce natomiast w badanym przypadku. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.