I OSK 312/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 734/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 16074.06.2021 w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] sp. z o.o. w [...] na rzecz Prezydenta Olsztyna kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 734/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Mysiadle na zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 16074.06.2021 w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu zarządzeniem Prezydent Olsztyna ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, tj. nieruchomości gruntowej składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb 109, o powierzchni 6979 m2, zabudowanej budynkami Zespołu Krytych Obiektów Sportowych, położonej w Olsztynie przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej [...] oraz działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb 109, o powierzchni 3600 m2, zabudowanej budynkami gospodarczymi, położonej w Olsztynie przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej [...], o łącznej powierzchni 10579 m2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe zarządzenie wniosła [...] Sp. z o.o. w Mysiadle. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, do sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie jest konieczne uprzednie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wykonawczy gminy, który jest także właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może dokonać wstępnej oceny przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę terenu sąsiedniego, a także posiadane dane, w tym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, ale określa politykę przestrzenną gminy. W niniejszej sprawie organ przeprowadził taką ocenę. Dodatkowo sporządzony do celów sprzedaży operat zawiera analizę i opis cech nieruchomości, w tym nieruchomości sąsiednich, który to opis potwierdza zasadność przyjętego w wykazie przeznaczenia nieruchomości jako "funkcja mieszkaniowo-usługowa". Wbrew twierdzeniu spółki, sprzedaż nieruchomości mimo braku m.p.z.p., a nawet decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest jak najbardziej dopuszczalna i wynika z zasady rozporządzalności własnością. Nie można przypisać zarzucanego Prezydentowi Miasta Olsztyna niedochowania staranności przy sporządzeniu i ogłoszeniu spornego wykazu (art. 50 ust. 1 u.s.g.) ani naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ wykonawczy gminy podał w wykazie wszystkie wymagane dane, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w Mysiadle – aktualnie: [...] sp. z o. o. w Warszawie – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. dalej: "u.g.n.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 10 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U.2016.283, dalej: "Zasady techniki prawodawczej") polegające na ich niewłaściwej wykładni tj. poprzez przyjęcie przez Sąd, że: i. organ uprawniony jest do samodzielnego wskazania określonego w art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. elementu wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie (art. 35 ust. 2 u.g.n.), tj. "przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania", w przypadku nieruchomości, która nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani wobec której nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy - podczas gdy, stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania wskazany jest wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy nie ustala przeznaczenia terenu, a jedynie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, zatem brak jest podstaw do tego, aby wykładni art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., tj. pojęcia “przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania", dokonywać z pominięciem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2) u.p.z.p., gdyż ustawodawca posługuje się konsekwentnie w obu tych przepisach tożsamymi pojęciami prawnymi, a przeprowadzona przez Sąd wykładania prowadzi do nadania tożsamym pojęciom prawnym innego znaczenia w różnych aktach prawnych, co Jest wprost sprzeczne z § 10 Zasad techniki prawodawczej. Brak jest podstaw prawnych ku temu by organ samodzielnie ustalał “przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania". Organ nie jest uprawniony do wskazania określonego w art. 35 ust. 2 pkt 4) u.g.n. elementu wykazu nieruchomości, gdy taka nieruchomość nie została objęta uchwalonym przez gminę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w rezultacie należało wyprowadzić wniosek, że intencją ustawodawcy było, aby w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia przez organ znajdowały się jedynie te nieruchomości, które objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ii. co doprowadziło także Sąd do niewłaściwego wniosku, że organ, sporządzając Wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, uprawniony jest uprzednio do “wstępnej oceny przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę terenu sąsiedniego, a także posiadane dane, w tym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" - podczas gdy brak jest podstawy prawnej, która organowi przyznawałby takie uprawnienie, a stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem gmina nie ma w tym zakresie, tj. sporządzając wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na podstawie art. 35 ust. 2 u.g.n., władztwa planistycznego i uprawnienia do podejmowania wymienionych przez Sąd działań, b) art. 50 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu poprzez nieprawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym, podczas gdy w sprawie opublikowany został wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wykaz ten nie zawierał elementów obligatoryjnych i określał w sposób dowolny przeznaczenie nieruchomości, co wprowadziło w błąd potencjalnych nabywców i co prowadzi do nieważności przetargu, co w konsekwencji stanowi nieprawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym, 2. naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) ww. naruszenia prawa materialnego doprowadziły wynikowo do naruszenia art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniesionej skargi jako niezasadnej, podczas gdy Sąd winien był dojść do wniosku, że wykaz sporządzono z rażącym naruszeniem przepisów prawa - art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., tj. błędnie określono przeznaczenie nieruchomości i nie określono sposobu jej zagospodarowania, gdyż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie winno prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności aktu Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia 7 czerwca 2021 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina Olsztyn dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Spór w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę na zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 16074.06.2021 w przedmiocie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Osią zaistniałej rozbieżności prawnej (przedmiotowego sporu) jest to, czy organ wykonawczy Gminy Olsztyn przy sporządzaniu wykazu, o którym mowa art. 35 ust. 1 u.g.n. (zarządzenie Prezydenta Olsztyna z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 16074.06.2021), był – zobowiązany – do stosowania unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w spornym zakresie, tj. art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej. Gmina (podstawowa jednostka samorządu terytorialnego) jako właściciel mienia komunalnego ma prawo może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Przypomnieć należy tę oczywistość, że to gmina jest właścicielem nieruchomości, zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach albo zakazującej gminie sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom innych podmiotów (por. art. 13 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie zauważyć należy, że gospodarowanie nieruchomościami publicznymi (komunalnymi) powinno być zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki (por. art. 12 u.g.n.), mającymi podłoże w unormowaniach konstytucyjnych, które wymagają aby działania organów (jednostek) na analizowanym obszarze również realizowały wyodrębnianą w doktrynie zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, tzn. aby były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (zob. art. 203 Konstytucji RP; wyrok NSA z dnia: 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Chełmoński, Swoiste zasady administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 21; L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768). Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy stwierdzić, iż tylko Gmina Olsztyn jest uprawniona do decydowania o tym jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje ustrojowo (konstytucyjnie) gwarantowane uprawnienia właścicielskie i dba o dobro ogółu formując swój zasób własności komunalnej (zob. wyroki NSA z dnia: 15 października 2002 r. sygn. akt I OSK 632/02; z dnia 28 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2367/17,, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18, 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4296/18, 4 kwietnia 2023r. sygn. akt I OSK 1084/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55– 58). Przenosząc powyższe na grunt zaistniałego sporu – w odniesieniu do sformułowanych zarzutów kasacyjnych ulokowanych w środku odwoławczym – należy zaznaczyć, że Gmina Olsztyn, pomimo braku miejscowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (dalej też plan miejscowy) oraz decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości miała prawo przeznaczyć nieruchomość do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Ustawodawca wskazuje na gruncie u.g.n., czego nie dostrzega skarga kasacyjna, sytuacje kiedy urzeczywistnianie u.g.n. jest determinowane odpowiednio planem miejscowym czy decyzją o warunkach zabudowy (por. np. art. 93, 94, 95 u.g.n.; zob.: E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 983). W świetle powyższego, skoro z jednej strony, nieruchomość gminna przeznaczona do sprzedaży w chwili sporządzania wykazu, o którym mowa art. 35 ust. 1 u.g.n., nie była objęta planem miejscowym i nie została też wobec niej wydana decyzja o warunkach zabudowy, a z drugiej strony porządek prawny (w tym u.g.n.) nie zawiera przepisów (norm) zobowiązujących gminę do stosowania określonych unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w spornym zakresie (art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n.), to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że Gmina Olsztyn naruszyła art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. w powiązaniu z pozostałymi przywoływanymi w skardze kasacyjnej normami (przepisami) prawa (zob. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt FPK 3/99). Należy zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ustawodawca w przepisach art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie posługuje się tożsamymi pojęciami prawnymi o jednakowej treści normatywnej (jurydycznej). W art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. mowa jest bowiem o "przeznaczeniu nieruchomości i sposobie jej zagospodarowania", natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu", zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się wyłącznie pojęciem "sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu". Choć każdy z elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. musi obligatoryjnie zostać określony w planie, to jednocześnie każdy z nich ma odrębną treść (zob. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 4., J. H. Szlachetko, K. Szlachetko [w:] M. Beim, Ł. Mikuła, K. Olzacki, T. Tymosiewicz, J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 4). Również z treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że sposób zagospodarowania nieruchomości może zostać ustalony niezależnie od jej przeznaczenia i bez planu miejscowego. W rozumieniu przepisów u.p.z.p., wyłącznie ustalenie przeznaczenia nieruchomości zarezerwowane jest dla planu miejscowego i nie może nastąpić w inny sposób. Nie sposób zatem uznać, aby pojęcia używane w art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. były pojęciami prawnymi tożsamymi (równoważnymi jurydycznie), jak również aby pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" oraz "sposób zagospodarowania nieruchomości" traktować jako jedno wyrażenie (wypowiedź normatywną), które musi być w każdym przypadku rozpatrywane łącznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że na gruncie przepisów u.g.n. zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej wewnętrznej prowadzi do ustalenia znaczenia pojęcia "przeznaczenie nieruchomości" w taki sposób, który nie musi obligatoryjnie, w każdym przypadku, wiązać się z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezasadne jest wywodzenie, że wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala określić "przeznaczenie nieruchomości" o którym mowa w art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., albowiem gdyby taka była intencja ustawodawcy, użyłby w powyższym przepisie pojęcia "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" – tak jak czyni to w innych przypadkach uregulowanych w u.g.n. Skoro zaś tego nie czyni, to praktykę taką należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy, który jedynie w niektórych, a nie wszystkich przypadkach, nakazuje łączyć przeznaczenie nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poczynione wyżej ustalenia pozostają aktualne w całości również w stosunku do pojęcia "sposób zagospodarowania nieruchomości", albowiem ustawodawca w przepisach u.g.n. wielokrotnie posługuje się także wskazanym zwrotem, nie wprowadzając żadnego odesłania do przepisów u.p.z.p. ani planu miejscowego, jak również ewidentnie rozumiejąc to pojęcie jako niezwiązane w żaden sposób z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej usiłują bezpodstawnie wykazać, że Gmina Olsztyn w zakresie podawanego do publicznej wiadomości elementu (składnika) wykazu nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży (art. 35 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n.) – tj. "przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania" – miała obowiązek określenia w tym wykazie "przeznaczenia nieruchomości" oraz "sposobu jej wykorzystania" w myśl postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Pogląd ten wynikający z środka odwoławczego jest zupełnie nieuprawniony (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 851; por. m. in.: art. 23 ust. 1c pkt 4, art. 154 ust. 2 u.g.n.). Mając na względzie powyższe ustalenia, Sąd odwoławczy podziela stanowisko zaskarżonego wyroku, że unormowania przewidziane w art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. posiadają walor informacyjny nie zostały ustalone dowolnie; do sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie warunkuje uprzednie uchwalenie m.p.z.p., czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wykonawczy gminy, który jest także właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może dokonać wstępnej oceny przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę terenu sąsiedniego, a także posiadane dane, w tym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, ale określa politykę przestrzenną gminy, co słusznie zaaprobował Sąd wojewódzki. Jak trafnie przyjął kwestionowany wyrok, w niniejszej sprawie organ wykonawczy podstawowej jednostki samorządu terytorialnego przeprowadził wymaganą ocenę. Dodatkowo sporządzony do celów sprzedaży przedmiotowej nieruchomości operat zawiera analizę i opis cech nieruchomości, w tym nieruchomości sąsiednich, który to opis potwierdza zasadność przyjętego w wykazie przeznaczenia nieruchomości jako "funkcja mieszkaniowo-usługowa". Określenie to winno być odczytywane jako cel, funkcja i charakter działki. Niesporne w sprawie jest dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i sposób ich zagospodarowania. Znany jest także charakter mieszkaniowy i usługowy sąsiednich nieruchomości. Prawidłowo więc w wykazie wskazano możliwe przeznaczenie terenu jako "funkcja mieszkaniowo-usługowa". Określenie takie ("zapis") przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, co wyraźnie zaznaczono w przedmiotowym wykazie, stanowi wymagany pełny opis nieruchomości w myśl art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.