I OSK 3097/23

Dnia 11 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 232/23 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO-PS-4183/2/2023 w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 232/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej także: "Sąd I instancji") oddalił skargę H. J. (dalej także: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej także: "organ odwoławczy") z dnia 1 marca 2023 ., nr SKO-PS-4183/2/2023, w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej, którą skarżący zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej jako "u.p.s.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja w sprawie przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek ma charakter uznaniowy, oraz że osobie niepełnosprawnej potrzebującej pomocy specjalisty można odmówić przyznania takich usług, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w ww. przepisach ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zasadne jest przyznanie skarżącemu 2 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu wyspecjalizowanych usług opiekuńczych zamiast 4 godzin dziennie, będących głównym źródłem pomocy w codziennym funkcjonowaniu skarżącego, w sytuacji gdy ilość godzin (tj. 4 godziny) zgodna jest z zaświadczeniem lekarskim z dnia 19.12.2022 r., przy uwzględnieniu, że skarżący jest osobą samotną, w podeszłym wieku, schorowaną, nieposiadającą rodziny a w szczególności osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (brak obu kończyn dolnych), oraz przy uwzględnieniu, że skarżący nie ma zapewnionej odpowiedniej pomocy dostosowanej do jego szczególnych potrzeb, natomiast ograniczenie wymiaru godzinowego przyznanej pomocy znacząco wpływa na codzienne funkcjonowanie skarżącego. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji, pomimo, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak należytego wyjaśnienia sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego oraz związanych z tym kosztów, w tym kosztów leków, lekarzy prywatnych, dojazdów do lekarzy, zakupu węgla na opał, przy uwzględnieniu, że Sąd oparł się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów w tym ustalenia chociażby, czy ilość godzin opieki specjalistycznej jest wystarczająca w stosunku do problemów zdrowotnych skarżącego, kosztów opieki lekarskiej skarżącego i brak wyjaśnienia czy kwota, która jemu pozostaje do dyspozycji jest kwotą wystarczającą do utrzymania, a tym samym przyjęcie za prawidłowe przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji, które w sprawie wydały decyzje administracyjne, w sytuacji, kiedy ustalony został on niezgodnie z rzeczywistością to jest bez uwzględnienia faktycznych usprawiedliwionych kosztów utrzymania skarżącego, co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona, c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia decyzji, pomimo że organ ten bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowych decyzji, d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając przy tym, że koszty te nie zostały opłacone w całości lub w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś orzeczenie Sądu I instancji w całości odpowiada prawu. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną stanowi zatem w tym przypadku uzupełniającą argumentację wyroku sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej. W ramach wstępu należy wskazać, że skarżący wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie usług opiekuńczych specjalistycznych w wymiarze 4 godzin 5 razy w tygodniu. Organy obu instancji odmówiły przyznania usług we wnioskowanym wymiarze i przyznały mu usługi opiekuńcze specjalistyczne w wymiarze 2 godzin 5 razy w tygodniu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kryterium dochodowe odnoszące się do skarżącego, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe, wynosi 776 zł, a dochód skarżącego, wynoszący [...] zł i zawiera się w przedziale od 310% do 330% kryterium dochodowego, co powoduje odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze w wysokości 90% pełnego kosztu. Wskazał, że z uwagi na dotychczasowe bardzo wysokie koszty odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zaległości występujące w tej kwestii, skarżący otrzymał propozycję objęcia pomocą w formie opiekunki domowej, lecz nie wyraził zgody na taką formę pomocy. Podkreślił, że po wnikliwej analizie: całokształtu sytuacji skarżącego, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe z powodu upośledzenia narządu ruchu (po amputacji kończyn dolnych) i jest objęty leczeniem w Poradni Zdrowia Psychicznego w Koninie, jego możliwości finansowych, w ocenie organu zasadnym jest objęcie skarżącego pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wskazując nadto, że w niniejszej sprawie nie chodzi o zwykłe usługi, ale o specjalistyczne usługi opiekuńcze, które świadczyć mogą jedynie osoby specjalnie do tego przygotowane. Zauważył, że skarżący osobiście składa dokumenty w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Koninie, poruszając się przy tym samodzielnie. Zaakcentował, że pomoc społeczna - zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej także: ".u.p.s.") -ma charakter jedynie subsydiarny (uzupełniający) i ma ona na celu wyłącznie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie organu odwoławczego przyznana skarżącemu pomoc realizuje powyższą zasadę i nie bez znaczenia pozostaje, iż decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r., nr GOPS.4625.6.2023 usł. sp., umorzono w całości skarżącemu odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w łącznej wysokości 20.796,62zł. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji podejmując swoją decyzję nie naruszył obowiązujących przepisów, tj. przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecny t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej także: "K.p.a."), ani też art. 50 u.p.s., albowiem wniosek skarżącego został uwzględniony, zakres przyznanych świadczeń został określony adekwatnie do stanu zdrowia skarżącego, zaś wysokość odpłatności została ustalona adekwatnie do jego możliwości finansowych. W odniesieniu do powyższego stanu faktycznego sprawy, wskazać w pierwszej kolejności należy, iż usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ w mniejszym stopniu niż osoby mające rodzinę mogą one liczyć na pomoc otoczenia. Brak możliwości korzystania z pomocy innych osób pozwala przypisać usługom opiekuńczym rolę publicznej kompensacji niedostatku, którego przyczyną jest konieczność zdania się przez osobę zainteresowaną wyłącznie na siebie samą, choć inne osoby w podobnych sytuacjach życiowych korzystają z pomocy różnych osób, członków rodziny, domowników, opiekunów, personelu zakładu administracyjnego przeznaczonego na pobyt osób potrzebujących. Usługi te obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę, higienę, pielęgnację i zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast usługi opiekuńcze specjalistyczne są dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności i ustawa wymaga przy tym, aby wykonywaniem specjalistycznych usług opiekuńczych zajmowały się osoby mające odpowiednie kwalifikacje. Głównym zagadnieniem niniejszej sprawy jest wymiar przyznanych skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko organów obydwu instancji, które następnie podzielił też Sąd I instancji. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 50 u.p.s., który stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Zatem to na organie ciążył obowiązek wnikliwego rozważenia sytuacji skarżącego i na tej podstawie wydania orzeczenia, w tym przekonywującego i wyczerpującego jego uzasadnienia, ze wskazaniem dlaczego taki wymiar pomocy przyznanej skarżącemu uznał za wystarczający. Co również istotne, jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej jest zasada subsydiarności, niewątpliwym zatem jest, że państwo powinno wspierać w pierwszej kolejności takie osoby, które nie mogą zaspokoić swoich podstawowych potrzeb przy wykorzystaniu własnych zasobów i środków. W kontekście powyższego oraz uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na podkreśleniu obiektywnie ciężkiej sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego, należy zauważyć, że ze względu na wysokość posiadanych dochodów miał on możliwość bieżącego regulowania odpłatności za świadczone na jego rzecz usługi opiekuńcze, ustalone ostateczną decyzją administracyjną. Tymczasem doprowadzając do powstania zaległości za poprzedni okres świadczenia na jego rzecz przedmiotowej usługi, a następnie jej umorzenia zgodnie z jego wnioskiem, nie powinien on oczekiwać dalszej pomocy we wnioskowanym wymiarze godzinowym, kosztem uszczuplenia środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, przeznaczonych dla osób znajdujących się obiektywnie w równie ciężkiej sytuacji życiowej. Podkreślenia wymaga również w tym miejscu, iż skarżącemu były oferowane usługi opiekuńcze zwykłe we wnioskowanym wymiarze godzinowym, których koszt był znacznie niższy, lecz skarżący nie wyraził zgody na tego typu usługi. W takim wypadku wybór określonych priorytetów należy do organów pomocy społecznej, tak by świadczenia pomocowe mogły objąć jak najszerszą grupę osób potrzebujących wsparcia. Wybór ten został zatem podjęty przez organ zgodnie z zasadą racjonalności, tak aby zapewnić skarżącemu możliwość skorzystania z usług specjalistycznych, które mu przysługują i których on wymaga, lecz również tak aby ich koszt nie generował kolejnych zaległości płatniczych po jego stronie. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że dostrzega bardzo trudną sytuację zdrowotną i osobistą skarżącego. Podziela jednak wyrażone zarówno przez organy jak i przez Sąd I instancji stanowisko, iż z uwagi na ograniczoną ilość środków, konieczne jest racjonalne nimi gospodarowanie. Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 i art. 2 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 u.p.s. są w konsekwencji powyższego niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Nie można więc zasadnie zarzucić organom i Sądowi I instancji dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem dopuszczonych prawem granic swobody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w tym zakresie de facto do polemiki z ustaleniami organu. Sąd meriti uznał zaś prawidłowo, że organ prowadząc postępowanie nie dopuścił się naruszeń proceduralnych oraz należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z 138 § 1 K.p.a., w pierwszej kolejności należy odnotować, że zarzut ten został postawiony w sposób wadliwy. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, w tym m.in. art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), w związku z czym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisu, zobowiązana jest zatem powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisem takim nie jest przywołany w tym zarzucie art. 138 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że aby zakwestionować zasadność zastosowania tego przepisu konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wynika to z faktu, iż przepis ten również ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, należy wskazać, że stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.