I OSK 3096/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 27/19 w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 27/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. nr KOC/2855/Go/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...] oraz przy ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w W." na mocy aktu z dnia 10 czerwca 1941 r. stanowiła własność M.M.. Obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzą działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Dnia 25 maja 1949 r. M.M. złożyła wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej dekret warszawski). Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia 6 czerwca 1963 r. nr 149/63 (dalej decyzja z 6 czerwca 1963 r.) oddano w użytkowanie wieczyste część ww. nieruchomości, wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz osób trzecich. Dnia 24 września 1964 r., w wykonaniu ww. decyzji, zawarto umowę w formie aktu notarialnego Rep. A/a nr [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Spadek po M.M. (zmarłej 5 września 1988 r.) nabył w całości P.G. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 17 października 1988r., sygn. akt IV Ns 1038/88). Ostateczną decyzją z dnia 16 marca 2018 r. Nr 71 /SD/2018 (dalej decyzja z 16 marca 2018 r.) Prezydent m. st. Warszawy (dalej Prezydent), po rozpoznaniu wniosku z 25 maja 1949 r., odmówił P.G. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w W.", wchodzącej w skład działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Dnia 4 maja 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek P.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia 6 czerwca 1963 r. nr 149/63 w części, w jakiej obejmuje ona grunt pochodzący z nieruchomości warszawskiej ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie", objęty działką nr ew. [...]. Zdaniem wnioskodawcy, skoro decyzja nr 149/63 z 6 czerwca 1963 r. została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego z dnia 25 maja 1949 r., to oznacza to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa "tj. wynikającego z art. 7 dekretu prawa byłego właściciela do otrzymania tytułu do przedmiotu swojej dawnej własności". Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. nr KOC/2855/Go/18 (dalej postanowienie z 26 października 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanym na żądanie strony organ winien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa; związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny winien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Po ostatecznym negatywnym rozpoznaniu wniosku z 25 maja 1949 r. brak jest po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie ma on bowiem już żadnego tytułu do dawnej nieruchomości ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie". Wobec tego dla P.G. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) nie wynikają już żadne uprawnienia ani obowiązki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.G., reprezentowany przez adw. A.P., wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 października 2018 r. nr KOC/2855/Go/18 i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji z 6 czerwca 1963 r., którą rozdysponowano grunt dekretowy prawnej poprzedniczki P.G. wobec uznania, że po odmownym załatwieniu (decyzją z 16 marca 2018 r.) wniosku złożonego dnia 25 maja 1949 r. o tytuł do gruntu, nie istnieje po stronie wnioskodawcy interes prawny uzasadniający kontrolę przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącego stanowisko to jest niezasadne, bowiem interes prawny skarżącego w kontroli nadzorczej przedmiotowej decyzji w płaszczyźnie art. 156 i nast. kpa wynika z jego prawa do odszkodowania w trybie art. 160 kpa (w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kc i niektórych innych ustaw), dla którego owa kontrola jest warunkiem niezbędnym (k. 2 akt I SA/Wa 27/19). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie (k. 6 akt I SA/Wa 27/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 27/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd I instancji na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia materialnoprawna. W sprawie należy rozstrzygnąć, czy następca prawny byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, któremu właściwy organ, prawomocną i ostateczną decyzją, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, ma interes prawny, by (po wydaniu odmownej decyzji "dekretowej") wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste części ww. nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, które przyjmuje, że jest to pojęcie o charakterze materialnoprawnym. Interes prawny warunkujący posiadanie przez dany podmiot przymiotu strony w określonym postępowaniu, musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącej podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Innymi słowy musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie interesu prawnego w danym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem określonej sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania oprzeć na konkretnym przepisie prawa, mającym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61a § 1 kpa wynikają dwie, samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie była stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych, uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Odnosząc powyższe do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, Sąd I instancji uznał zawarte w skardze zarzuty za niezasadne. W sytuacji, w której wydano decyzję orzekającą o oddaniu w użytkowanie wieczyste części nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich, nie ulega wątpliwości, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swe źródło w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Gdy ostateczną i prawomocną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu osoba taka winna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała odmiennie. Dopiero po zakończeniu postępowania z wniosku dekretowego ostateczną decyzją z 16 marca 2018 r. nr 71/SD/2018, którą Prezydent m.st. Warszawy odmówił skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego m. in. do przedmiotowego gruntu, skarżący pismem 4 maja 2018 r. zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 6 czerwca 1963 r. nr 149/63 o oddaniu w użytkowanie wieczyste części ww. nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie tego postępowania. Skarżący utracił ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciał zainicjować. W dacie wniesienia żądania skarżący nie mógł wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby [jego] interes prawny w postępowaniu nadzorczym. Wbrew stanowisku skarżącego nie można było w analizowanym przypadku twierdzić, że na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji miał on tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Skoro na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego roszczenie oparte na art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego po stronie skarżącego już nie istniało, to fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste części ww. nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr 267 na rzecz osób trzecich nie miał już żadnego wpływu na jego sytuację prawną. Interes prawny musi być aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. Oznacza to, że niezasadny jest zawarty w skardze pogląd, że organ nadzoru niesłusznie odmówił skarżącemu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Aktualnej i realnej podstawy interesu prawnego skarżącego nie stanowił także art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Regulacja ta stanowiła podstawę aktualnego i realnego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 16 marca 2018 r. Wobec rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, nie sposób na podstawie przepisów dekretu formułować twierdzeń o uprawnieniu spadkobiercy byłego właściciela do tego gruntu tak długo, dopóki decyzja z 16 marca 2018 r. wywołuje skutki prawne. Skutkiem prawnym tej decyzji jest to, że skarżący aktualnie nie ma prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ani roszczenia o jego ustanowienie. Nie może opierać swojego interesu prawnego na hipotetycznym założeniu, że wzruszenie kwestionowanej decyzji doprowadzić może w dalszej kolejności do czynności prawnych prowadzących do uzyskania odszkodowania, gdyż świadczy to jedynie o interesie przyszłym i niepewnym, nie zaś aktualnym i realnym. Cechą interesu prawnego jest jego realność, tzn. musi on istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes hipotetyczny, przeszły czy przyszły. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi mieć wpływ na sytuację prawną byłych właścicieli (ich spadkobierców). Oznacza to, że skarżący miał ewentualny interes prawny jedynie do momentu ostatecznego negatywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego (k. 19, 32-38 akt I SA/Wa 27/19). Skargę kasacyjną wywiódł P.G., reprezentowany przez adw. A.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 27/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 160 kpa i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kc oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162 poz. 1692) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przysługiwanie uprawnionemu roszczenia odszkodowawczego opartego na tzw. błędzie urzędniczym rozliczanym w trybie art. 160 kpa przed sądem cywilnym nie tworzy interesu prawnego nadającego przymiot strony osobie żądającej kontroli nadzorczej decyzji (wydanej przed dniem 1 września 2004 r.), w wyniku której osoba ta poniosła szkodę (polegającą na niemożności zrealizowania praw dekretowych do tzw. nieruchomości warszawskiej); 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a psa polegające na oddaleniu, podlegającej uwzględnieniu, skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby, której przysługuje przymiot strony postępowania nadzorczego wobec decyzji, która w majątku tej osoby wyrządziła szkodę rozliczaną w trybie art. 160 kpa, tworzącego po stronie osoby uprawnionej roszczenie odszkodowawcze, a więc postanowienie wydane z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 49-51 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Skargę kasacyjną złożył P.G., reprezentowany przez adw. A.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 27/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 28 w zw. z art. 160 kpa i art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162 poz. 1692) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przysługiwanie uprawnionemu roszczenia odszkodowawczego opartego na tzw. błędzie urzędniczym rozliczanym w trybie art. 160 kpa przed sądem cywilnym nie tworzy interesu prawnego nadającego przymiot strony osobie żądającej kontroli nadzorczej decyzji (wydanej przed dniem 1 września 2004 r.), w wyniku której osoba ta poniosła szkodę (polegającą na niemożności zrealizowania praw dekretowych do tzw. nieruchomości warszawskiej); 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa polegające na oddaleniu, podlegającej uwzględnieniu, skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby, której przysługuje przymiot strony postępowania nadzorczego wobec decyzji, która w majątku tej osoby wyrządziła szkodę rozliczaną w trybie art. 160 kpa, tworzącego po stronie osoby uprawnionej roszczenie odszkodowawcze, a więc postanowienie wydane z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; rozpoznanie skargi na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu na rozprawie zdalnej w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa), z uwagi na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 13.10.2022 r. I OSK 3096/19, kierującego sprawę do rozpoznania na rozprawie odbywającej się przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku (k. 70-77, 82-84 akt sądowych) . W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę pozostaje związany granicami kasacji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa i nie zachodzi równocześnie żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Wobec tak ukształtowanych podstaw zaskarżenia w pierwszej kolejności - co do zasady - rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie istota sporu ma charakter materialnoprawny i sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy P.G. ma interes prawny umożliwiający skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia 6 czerwca 1963 r. nr 149/63 w części, w jakiej obejmuje ona grunt pochodzący z nieruchomości warszawskiej ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie", objęty działką nr ew. 267. Znaczenie pojęcia interesu prawnego, które przesądza o uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w tym także w jednym z trybów nadzwyczajnych, jakim jest postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji, zostało już dość dawno ugruntowane zarówno w teorii prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle ustaleń doktryny nie budzi wątpliwości, że: 1. interes jednostki jest "prawny", jeżeli został uwzględniony w obowiązującej normie prawa pozytywnego [...]; 2. interes prawny może wynikać z norm materialnoprawnych różnych gałęzi prawa, a także - jak wynika z poglądów niektórych przedstawicieli doktryny prawa - z norm proceduralnych; zawsze musi być to tatka norma, którą można konkretnie wskazać i wyodrębnić, i która w sposób bezpośredni odnosi się do sytuacji danej jednostki [...]; 3. interes prawny ma znaczenie dla szeroko pojętego prawa administracyjnego w sytuacji, gdy prawo to zabezpiecza ów interes w jakiś sposób, chroni go, pozwala realizować [...]; 4. interes prawny nie jest tożsamy ani z prawem podmiotowym publicznym, ani też z publicznoprawnym obowiązkiem; nie daje on roszczenia o określenie (stwierdzenia, nadanie lub uznanie) sytuacji podmiotu w sposób z góry wiadomy z uwagi na treść normy materialnoprawnej; umożliwia podmiotowi jedynie skuteczne żądanie odniesienia się do jego sytuacji na drodze zestawienia sfery faktów ze sferą prawa, którego normy wyznaczają ów interes (A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, C.H. Beck 2008, s. 107-108). Przyjmuje się, że by interes prawny "mógł zostać zaspokojony przez administrację, musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Winien on być nadto sprawdzalny obiektywnie, aktualny a nie ewentualny i znajdować podstawę w przepisie prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych stanowiących przesłankę jego zastosowania (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Wolters Kluwer 2014, s. 177-178 i powołana tam literatura). W analogiczny do powyższego sposób, pojęcie interesu prawnego jest rozumiane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazuje się, że o "interesie prawnym" można mówić tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Posiadanie interesu prawnego powinno być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, aktualna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Interesu prawnego nie można opierać na przypuszczeniach, gdyż jest to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, w mniejszym stopniu prawa procesowego czy ustrojowego (np. wyroki NSA z: 13.11.2019 r. II OSK 3224/17; 25.1.2022 r. II OSK 1236/19, cbosa). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny musi być także aktualny, co oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie zastosowania określonej normy prawnej. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny (wyroki NSA z: 23.2.2018 r. I OSK 428/16; 30.4.2019 r. I GSK 1208/18; 14.4.2021 r. II GSK 791/18, cbosa). Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa ze względu na fakt, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi podmiotu mającego interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie decyzji, która w majątku tego podmiotu wyrządziła szkodę rozliczaną w trybie art. 160 kpa, tworzącego po stronie osoby uprawnionej roszczenie odszkodowawcze. Zatem kwestionowane postanowienie zostało wydane, czego wedle kasatora nie dostrzeżono w wyroku I SA/Wa 27/19, z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Skład orzekający NSA w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że podstawę prawną postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 października 2018 r. nr KOC/2855/Go/18, stanowił art. 61a § 1 kpa, a nie - jak to wskazano w skardze kasacyjnej - art. 61 § 1 kpa. Ten ostatni przepis określa jedynie sposoby możliwego wszczęcia postępowania administracyjnego ("Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu"), podczas gdy art. 61a § 1 kpa normuje merytoryczne przesłanki uzasadniające odmowę jego wszczęcia. Dotyczy to także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które - w ślad za art. 157 § 2 kpa - może być inicjowane również na zasadzie skargowości (z wniosku strony). Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 ppsa), tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 ppsa prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu i uzasadnienia ich naruszenia. W skardze kasacyjnej nie dochowano tych wymogów, gdyż m. in. błędnie powołano ww. przepisy administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Nawet jednak przyjęcie, że skarżący kasacyjnie dążył do podważenia postanowienia z 26 października 2018 r. z uwagi na niewłaściwe zastosowanie w istocie art. 61a § 1 kpa, to nadal jednak nie uprawnia to do konkluzji, że Sąd I instancji naruszył swoim wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa przez akceptację zgodności z prawem tego postanowienia. Wedle powołanego przepisu ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, gdyż Sąd prawidłowo ocenił, że w świetle okoliczności prawnych oraz faktycznych sprawy, skarżący nie legitymował się interesem prawnym (art. 28 kpa) w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste części nieruchomości ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie", objęty działką nr ew. [...]. Sąd I instancji trafnie uznał, że skoro w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z 6 czerwca 1963 r., funkcjonowała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 16 marca 2018 r. nr 71/SD/2018 r. Prezydenta m.st. Warszawy o prawach i roszczeniach do ww. nieruchomości (odmawiająca skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego), skarżący nie mógł skutecznie powoływać się na roszczenia w przedmiocie których zapadła już ostateczna decyzja administracyjna, gdyż nie ma on prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu ani roszczenia o jego ustanowienie. Skarżący utracił zatem przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 czerwca 1963 r., bowiem nie był w stanie wskazać żadnego przepisu prawa - w tym także tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości - który stanowiłby podstawę do wywiedzenia interesu prawnego w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym. To z kolei uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 kpa. Inna byłaby sytuacja, gdyby skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z 6 czerwca 1963 r. przed wydaniem decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego przez Prezydenta m. st. Warszawy z 16 marca 2018. Wówczas przysługiwałby mu niewątpliwie przymiot strony i miałby on interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji (np. wyrok NSA z 23.2.2018 r. I OSK 428/16). Nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w petitum 1 skargi kasacyjnej. Zarzut ten postawiony został niestarannie. Art. 160 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162 poz. 1692), składał się z 6 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, naruszenia którego z paragrafów art. 160 kpa się dopatruje. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku nie tylko dlatego, że w dacie wydania spornego postanowienia skarżący nie miał już żadnych praw do nieruchomości, a w rezultacie nie legitymował się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z 6 czerwca 1963 r. Zarzut ten nie podlegał uwzględnieniu, gdyż powołane w tym zarzucie przepisy - art. 28 kpa w zw. z art. 160 kpa i art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162 poz. 1692, dalej uzmkc 2004), wbrew twierdzeniom kasatora - nie stanowią podstawy normatywnej dla przyjęcia po stronie skarżącego interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. Wedle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, ma jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, ale ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok WSA w Warszawie z 14.4.2022 r. I SA/Wa 3009/21 i powołane tam orzecznictwo NSA). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że jeżeli została wydana decyzja orzekająca o oddaniu w użytkowanie wieczyste części nieruchomości na rzecz osób trzecich, to niewątpliwie były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu przysługiwanie roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swe źródło w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W kontrolowanej sprawie po stronie wnioskodawcy brak jest legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż - co nie budzi wątpliwości - nie był on stroną ani w postępowaniu zwykłym, ani nie jest w stanie wykazać żadnego posiadanego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Stosownie do art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, wszelkie grunty na położone na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie tego dekretu (tzn. 21 listopada 1945 r. - art. 12 dekretu warszawskiego). Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostały co do zasady własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 5 dekretu warszawskiego). Na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntów, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, uzyskali możliwość złożenia, w zawitym 6-miesięcznym terminie (liczonym od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę), wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przy czym po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159, dalej ugtm) uprawnienie, o którym mowa w powyższym przepisie dekretu, było realizowane poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego (art. 40 ugtm). W art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przesądzono, że jeżeli dotychczasowy właściciel złożył wniosek w terminie, to gmina powinna taki wniosek uwzględnić, chyba że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu. Skutkiem niezłożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku w powyższym terminie, a także wydania decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego było przejście na własność gminy wszelkich budynków położonych na gruncie (art. 8 dekretu warszawskiego). W kontrolowanej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożono dnia 25 maja 1949 r. - z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Jeszcze przed rozpoznaniem wniosku z 25 maja 1949 r., na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271), doszło do zmiany stanu normatywnego w ten sposób, że do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dodano art. 214a, zgodnie z którym odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na m. in. sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich (art. 214a ust. 1 pkt 2 ugn). Skoro, co prawidłowo ustalił organ orzekający w sprawie, grunt położony w W. przy ul. [...] (obecnie przy ul. [...] oraz przy ul. [...]), ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie" znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, gdyż został oddany w takie użytkowanie na mocy umowy zawartej przed notariuszem w dniu 24 września 1964 r. Rep. Nr [...], to z uwagi na treść art. 214a ust. 1 pkt 2 ugn przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu nie było możliwe (wyrok NSA z 4.2.2020 r. I OSK 3794/18, aprobowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1197-1199, nb 1, 2 do art. 214a ugn). Legitymacja do udziału w postępowaniu nieważnościowym, wbrew twierdzeniom kasatora, w żaden sposób nie wynika z któregokolwiek paragrafu art. 160 kpa i art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W tym miejscu należy wyjaśnić, że mocą art. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw uchylony został art. 160 kpa zachowując jednak zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wyżej wymienioną datą (art. 5 uzmkc 2004). Stosownie do art. 5 uzmkc 2004: "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.". Z treści powyższych przepisów wynika, że do orzekania w sprawach powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r., właściwe są sądy powszechne (wyrok NSA z 23.10.2015 r. I OSK 387/14). Art. 160 kpa przewidywał, w odniesieniu do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, zasady ustalania odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. W obecnie obowiązującym stanie prawnym do roszczeń odszkodowawczych stosuje się ww. przepisy Kodeksu cywilnego, co oznacza, że skarżący swoich roszczeń o odszkodowanie za działanie jak i bezczynność organów może dochodzić przed sądem powszechnym. Warunkiem wstępnym dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu administracyjnym, że wydana decyzja była dotknięta wadą nieważności albo decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Postępowanie o odszkodowanie toczyło się przy tym w dwu etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania następowało od tej strony przed sądem powszechnym. Art. 160 został uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 uzmkc 2004. Obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się więc przepisy Kodeksu cywilnego. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1 kc). [...] Dochodzenie tego odszkodowania następuje przed sądem powszechnym. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać, z uwagi na treść art. 4171 § 2 kc, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (szerzej na temat M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 72 i n.). Warunkiem omawianej odpowiedzialności jest zatem zarówno stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, jak i szkoda wywołana decyzją. [...], Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę przejęcia własności nieruchomości osoby fizycznej przez państwo jest równoznaczne ze spełnieniem się jednej z przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę poniesioną w związku z wadliwą decyzją (wyrok SN z 16.1.2014 r. IV CSK 213/13, Lex 1438651). Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie nowelizacji z 17 czerwca 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 kc, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Uchylenie art. 160 kpa - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 4171 § 2 kc - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpc, do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 kpc - powołane są sądy powszechne (wyrok WSA w Warszawie z 26.6.2007 r. IV SA/Wa 732/07, Lex 352759; podobnie A. Matan w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2010, t. 2, s. 389; M. Jaśkowska w: A. Wróbel , M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023, uw. 1, 6, 13, 16 do art. 160 kpa). Pełny skład Izby Cywilnej SN w uchwale z 31.3.2011 r. III CZP 112/10, OSNC 2011/7-8/75 stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa (aprobowana przez G. Bieńka, aktualizacja J. Gudowskiego w: red. J. Gudowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. III. Zobowiązania Część ogólna, Wolterem Kluwer 2018, s. 673, uw. 49). Skoro w kontrolowanej sprawie w ogóle nie zapadła decyzja stwierdzająca nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed 1 września 2004 r., to zagadnienie możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 kpa w ogóle nie wchodziło w grę. Uzyskanie decyzji stwierdzająca nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed 1 września 2004 r. było warunkiem możliwości dochodzenia odszkodowania, lecz "art. 160 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 162 poz. 1692)" nie stanowią o istnieniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa w kontrolowanym postępowaniu. Póki nie zapadnie decyzja stwierdzająca nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji administracyjnej, ewentualna procedura odszkodowawcza stanowi zdarzenie przyszłe i hipotetyczne. Zarazem osoba, która zamierza dochodzić odszkodowania w tym trybie winna być stroną postępowania, w którym doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc musi mieć w tym interes prawny. Tymczasem taka zależność w niniejszej sprawie nie występuje. Na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podległa oddaleniu.