I OSK 306/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/24 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 lipca 2024 r., znak WS.VI.7534.1.7.2024.BK w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 17 października 2024 r., II SA/Kr 1207/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ odwoławczy) z 4 lipca 2024 r., znak WS.VI.7534.1.7.2024.BK (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie odszkodowania. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości zarzucając naruszenie art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji: (1) mylne przyjęcie, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] został złożony przez podmiot nieposiadający ku temu uprawnienia, podczas gdy wniosek ten został złożony przez skarżącą w imieniu M. K. (byłego właściciela ww. działek, z których został on wywłaszczony), a skarżąca złożyła ww. wniosek w związku z dokonanym zajęciem komorniczym, legitymując się uprawnieniem wynikającym z art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC, tj. jako wierzyciel z mocy samego zajęcia wykonywała wszelkie prawa i roszczenia dłużnika (M. K.), w tym prawo do żądania wypłaty odszkodowania, co uzasadnia uprawnienie skarżącej do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, a w konsekwencji czyni bezprawnym umorzenie postępowania w niniejszej sprawie; (2) mylne przyjęcie, że skarżąca nie była uprawniona do wszczęcia w imieniu M. K. postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki, podczas gdy komornik sądowy D. D. zaświadczeniem o zajęciu wierzytelności z dnia 10 listopada 2023 r. poświadczył, że skarżącej przysługuje uprawnienie do wykonywania wszelkich praw i roszczeń dłużnika (M. K.) w myśl ww. przepisów; (3) mylne przyjęcie, że ww. przepisy ograniczają swój zakres zastosowania wyłącznie do procedury cywilnej, jednakże już z literalnego brzmienia ww. regulacji wynika, że mają zastosowanie do "wszelkich praw i roszczeń dłużnika", a zatem również do praw i roszczeń powstałych na gruncie innych gałęzi prawa, w tym prawa administracyjnego; (4) przyjęcie, iż zastosowanie przepisów art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC jest wykluczone na gruncie art. 98 ust. 3 UGN, przy czym: (a) art. 98 ust. 3 UGN ani żaden inny przepis Ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza zastosowania ww. przepisów Kodeksu postępowania cywilnego na gruncie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania; (b) z regulacji art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC wynika, że mają one zastosowanie do "wszelkich praw i roszczeń dłużnika", a zatem również do praw i roszczeń powstałych na gruncie prawa administracyjnego; (c) polski porządek prawny oparty jest na prawie stanowionym, nie zaś precedensowym, w związku z czym podstawą orzeczenia mogą być wyłącznie przepisy prawa, a nie stanowiska przyjmowane przez poszczególne sądy. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC w zw. z art. 98 ust. 3 UGN może być oceniane dwojako: 1) jako naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem: (a) art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC określają postępowanie i kompetencje wierzyciela wynikające z zajęcia, a dodatkowo są przepisami postępowania cywilnego, regulującego procedurę jego prowadzenia, (b) art. 98 ust. 3 UGN wskazuje na sposób uzyskania odszkodowania, (c) wszystkie ww. przepisy określają legitymację procesową wierzyciela do dokonywania czynności procesowych. Gdyby zatem art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC w zw. z art. 98 ust. 3 UGN zostały zastosowane w sprawie, na rzecz skarżącej zostałoby ustalone i wypłacone odszkodowanie zamiast jego umorzenia. W związku z powyższym brak zastosowania ww. regulacji ma kluczowy wpływ na wynik sprawy; 2) jako naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na braku przyznania skarżącej legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, wynikające z błędnego przyjęcia, że określony w art. 98 ust. 3 UGN przymiot "właściciela" nie pozwala skarżącej na wystąpienie z wnioskiem odszkodowawczym, podczas gdy żaden przepis prawa tego nie zakazuje, a stricte cywilistyczny (kompensacyjny) charakter wniosku odszkodowawczego tym bardziej uzasadnia stosowanie art. 902 KPC w zw. z art. 887 § 1 KPC. Niezależnie zatem od przyjętej interpretacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sprawie zaistniały podstawy kasacyjne do wniesienia przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej stwierdzając, że "argumenty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami sądu I instancji i nie podważają wyrzeczenia sądu, które odpowiada prawu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się niezasadne. Zasadniczy spór prawny dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej kasacyjne przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne, będące w użytkowaniu wieczystym M. K. – dłużnika skarżącej kasacyjnie (dalej: dłużnik), przejęte na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) na rzecz Gminy Miejskiej Kraków Miasta Krakowa i Miasta Kraków – miasta na prawach powiatu. Swoją legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania wywodzi skarżąca z art. 902 k.p.c. w zw. z art. 887 § 1 k.p.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., powołując się na komornicze zajęcie na jej rzecz wierzytelności przysługującej dłużnikowi z tytułu "roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 517/2013 z dnia 8 sierpnia 2013 r. (...), tj. działki [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Kraków [...](...) oraz wszelkich innych należności". Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i których własność w związku z tym przeszła z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 887 § 1 k.p.c. z mocy samego zajęcia wierzyciel może wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika. Na żądanie wierzyciela komornik wydaje mu odpowiednie zaświadczenie. Natomiast w myśl art. 902 k.p.c. do skutków zajęcia stosuje się odpowiednio art. 885, 887 i 888, a do skutków niezastosowania się do wezwań komornika oraz do obowiązków wynikających z zajęcia - art. 886. Mając na uwadze przywołane powyżej regulacje prawne należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy pomiędzy dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania należnego za działki przejęte na podstawie art. art. 98 ust. 3 u.g.n., ustalenie tego odszkodowania następuje na drodze postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia tego postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przepis art. 887 § 1 k.p.c., do którego odwołuje się art. 902 k.p.c., reguluje z kolei przypadek tzw. podstawienia procesowego, które zachodzi wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia we własnym imieniu w charakterze strony procesowej zamiast podmiotu objętego działaniem normy prawnej stanowiącej podstawę powództwa. Z przepisu tego wynika, że w razie zajęcia w trybie egzekucji wierzytelności dłużnika, legitymację procesową czynną do wytoczenia powództwa przeciwko dłużnikowi zajętej wierzytelności posiada zarówno dłużnik egzekwowany, jak i wierzyciel egzekwujący. Istotnym jest jednak, że przepis ten, stanowiący unormowanie procedury cywilnej, nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, ponieważ obie procedury mają autonomiczny, niezależny od siebie charakter (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1584/22; podobnie na gruncie procedury podatkowej NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1472/12). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, użyte w art. 887 § 1 k.p.c. sformułowanie, że "z mocy samego zajęcia wierzyciel może wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika" oznacza, że skarżąca może wykonywać wszelkie prawa i roszczenia dłużnika, ale tylko w ramach postępowania cywilnego. Przepis ten nie stanowi natomiast źródła legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu odwoławczego uznając, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie wniosła żadnych nowych argumentów do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.