I OSK 3043/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Go 537/13 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, wynajmowanie nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; II. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 537/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie, wynajmowanie nieruchomości na okres 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów: I uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu; III zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] 2013 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru), na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] (dalej Rada) z [...] 2013 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2013 r.) w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawianie, wynajmowanie nieruchomości na okres do 10 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a usp, badaną uchwałą z [...] 2013 r. Rada wyraziła zgodę na wydzierżawienie, "najem" [winno być "wynajmowanie"] na okres do 10 lat pomieszczeń i obiektów budowlanych, znajdujących się na nieruchomości zabudowanej położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – obszar wiejski, obręb [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi numer: [...], dla której Sąd Rejonowy w Słubicach prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Opisaną nieruchomość Rada oznaczyła jako stanowiącą własność Powiatu [...]. Niniejszą uchwałą odstąpiono od obowiązku przetargowego zawierania umów dzierżawy i najmu opisanej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, uchwała z [...] 2013 r. istotnie narusza prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit. a usp i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn). Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a usp, do wyłącznej właściwości rady powiatu przekazano podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wskazany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest jednym z szeregu przepisów regulujących gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości i jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę kompetencji zarządu powiatu odnośnie gospodarowania tym mieniem. Uprawnienie rady powiatu odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących powiatowy zasób nieruchomości, do którego w myśl art. 25a ugn należą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste i nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Tymczasem nieruchomość, o której traktuje badana uchwała, nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu [...], w rezultacie czego Rada nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit. a usp, w tym do wyrażenia zgody na jego dzierżawę bądź najem. W postępowaniu nadzorczym Wojewoda ustalił, że nieruchomość objęta badaną uchwałą stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tej nieruchomości zawarta [...] 2013 r. między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę [...] a Powiatem [...] jest nieważna, jako sprzeczna z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa następuje za zgodą wojewody. Starosta [...], reprezentujący zgodnie z art. 11 ust. 1 ugn Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zgody takiej nie posiadał. Zarządzenie z [...] 2011 r. nr [...] Wojewody [...] (dalej zarządzenie z [...] 2011 r.), wyrażające zgodę Staroście [...] na zbycie spornej nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa na rzecz Powiatu [...], zostało uchylone zarządzeniem Wojewody z [...] 2012 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2012 r.). Zarządzeniem z [...] 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wyraził zgodę na zbycie wskazanej nieruchomości Gminie [...]. W tym stanie prawnym i faktycznym, Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] został pozbawiony kompetencji do skutecznego zawarcia umowy sprzedaży na podstawie zarządzenia z [...] 2011 r., bowiem akt ten 10 stycznia 2012 r. wyeliminowany został z "obiegu" [winno być "obrotu"] prawnego. Dokonane w ramach ustawowych kompetencji Wojewody, uchylenie pierwotnej zgody na sprzedaż było skuteczne i ważne, a Starosta [...] jako przedstawiciel Skarbu Państwa, który w tym przypadku winien kierować się interesem ponadregionalnym, miał obowiązek zastosować się do zarządzenia uchylającego. Sam fakt, że wedle ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, nie wystarcza, by mógł ważnie i skutecznie nieruchomość tę zbywać. Dla zapewnienia prawidłowości i zgodności takich rozporządzeń z interesem Skarbu Państwa, ustawa dodatkowo wymaga zgody wojewody. Brak owej zgody czyni umowę sprzedaży nieważną. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że Sąd Rejonowy w Słubicach postanowieniem z 6 marca 2013 r., dokonał w księdze wieczystej nr [...] wpisu własności nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. Postanowienie Sądu Rejonowego zaskarżył apelacją Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wlkp. Obecnie postanowienie Sądu Rejonowego w Słubicach jest nieprawomocne. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Powiat [...], zarzucając mu naruszenie art. 76 ust. 1 i 2, i art. 79 usp w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, przez objęcie nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym w rozdziale 8 usp czynności cywilnoprawnej Powiatu [...], tj. umowy sprzedaży nieruchomości z [...] 2013 r., w sytuacji, gdy wobec braku przepisów szczególnych wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm., dalej kwh) w zw. z art. 10 ust. 1 kwh i art. 2 § 1, i 3 kpc, przez brak uprzedniego obalenia na drodze postępowania cywilnego domniemania jawności materialnej ksiąg wieczystych, tj. domniemania zgodności wpisu prawa własności Powiatu [...] w księdze wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do czego tylko i wyłącznie właściwe jest postępowanie cywilne; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 5 usp, przez brak zawieszenia postępowania nadzorczego, mimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie rozstrzygnięcie przez ten organ we własnym zakresie zagadnienia mimo braku wystąpienia przesłanek wskazanych art. 100 § 2 kpa; naruszenie art. 58 § 1 kc w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, przez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta dnia [...] 2013 r. przez Powiat [...] jest nieważna, a właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy wskazana umowa pozostaje ważna, a właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat [...], co potwierdził sąd cywilny dokonując właściwego wpisu w księdze wieczystej numer [...]; naruszenie art. 79 ust. 1 usp w zw. z art. 12 pkt 8 lit. a usp i art. 37 ust. 4 ugn przez wadliwe przyjęcie, że uchwała z [...] 2013 r. nr [...] Rady Powiatu [...] narusza istotnie wskazane przepisy, podczas gdy nie zostały one naruszone, a stanowisko Wojewody bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem ściśle cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji Wojewody jako organu nadzoru. Wskazując na rażące naruszenie przytoczonych powyżej przepisów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powiat zaprzeczył wszelkim twierdzeniom Wojewody, z wyłączeniem tych, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały lub zostaną przez skarżącego potwierdzone, a także, że zastrzega sobie prawo zgłoszenia dalszych twierdzeń, wniosków, zarzutów lub dowodów, o ile okaże się to konieczne w toku dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącego o właściwości sądu powszechnego. Przedmiotem oceny nie była umowa sprzedaży nieruchomości, a uchwała organu stanowiącego Powiatu [...]. Wprawdzie kwestia ważności umowy stanowiła zagadnienie wstępne, jednak nie uprawnia to do wniosku, by przedmiotem kontroli objęto umowę sprzedaży. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z 1.6.1998 r., OPS 3/98; wyrok NSA z 6.11.2000 r., OSA 2/00; uchwała z 6.11.2000 r., OPS 11/00) wskazano na dopuszczalność zaskarżenia w trybie administracyjnym uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania mieniem samorządowym, bowiem pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej należy interpretować w sposób szeroki. W ramach postępowania nadzorczego Wojewoda jest obowiązany, jeżeli jest to konieczne dla oceny poprawności badanego aktu, samodzielnie ocenić także zagadnienia natury cywilnej pod warunkiem, że przepis szczególny nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie dokonał oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, co nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 kwh. W księdze wieczystej wprawdzie wpisano jako właściciela Powiat [...], jednak przedmiotowy wpis jest nieprawomocny, o czym świadczy wzmianka w księdze wieczystej o wniesieniu apelacji, tymczasem to prawomocny wpis powoduje powstanie domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh. Tym samym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały wskazany wpis w księdze wieczystej nie był objęty domniemaniem prawdziwości. Nawet po uprawomocnieniu się tego wpisu, nie będzie to godzić w stanowisko organu nadzoru, w zakresie nieważności umowy sprzedaży. Sam wpis w księdze nie powoduje zmiany stanu prawnego nieruchomości. Nie została wyrażona zasada, by dowód przeciwko treści wpisu w księdze wieczystej mógł zostać podniesiony tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu, także organ nadzoru może obalić owo domniemanie i poczynić odmienne w tym zakresie ustalenia, bowiem nie jest to domena zastrzeżona wyłącznie dla sądów powszechnych. W badanej sprawie do sprzedaży nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, zastosowanie winny mieć art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, wymagające – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa – zgody wojewody. Niedopełnienie tego warunku skutkuje nieważnością takiej czynności. Starosta [...] takiej zgody nie uzyskał. Czynność sprzeczna z ustawą jest nieważna (art. 58 kc). Zdaniem organu nadzoru, działanie podjęte z pominięciem zgody wojewody, wymaganej art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, prowadzi do wniosku, że czynność jest dokonana sprzecznie z ustawą i jest bezwzględnie nieważna. W efekcie nieruchomość, której dotyczy kontrolowana uchwała, pozostaje własnością Skarbu Państwa. W ocenie Wojewody, zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, obejmujące zgodę na zbycie nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, nie ma charakteru oświadczenia woli w rozumieniu cywilnoprawnym, a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania regulacje prawa cywilnego, w tym przepisy dotyczące zasad odwoływania oświadczeń woli i wyrażenia zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej. Jest to akt administracyjny podlegający reżimowi prawa publicznego. Zdaniem organu nadzoru, do odwołania zgody na sprzedaż nieruchomości uprzednio udzielonej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt "1" [winno być "7"] ugn, nie znajdą zastosowania przepisy kc. Odnosząc się do oceny ważności sprzedaży nieruchomości na rzecz Powiatu [...], Wojewoda wskazał, że działanie Starosty w tym zakresie naruszało zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i zasady określania wartości nieruchomości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy wpłynęły (data wpływu 11 lipca 2013 r. ) odpisy postanowień w sprawach sygn. akt: V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r., V Ca 190/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp., w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu [...], na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...] oddalił. Postanowieniem z 28 czerwca 2013 r., V Ca 191/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp., w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu [...] na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...] oddalił. Pismem z 16 września 2013 r. Powiat [...] - odnosząc się od treści odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wojewodę – podtrzymał swą skargę wskazując, że stanowisko organu ją jedynie potwierdza. Skarżący wskazał i uzasadnił, że organ sam przyznał, że kwestia ważności umowy sprzedaży stanowiła w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, tym samym nie był on władny do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Skarżący podkreślił, że przyzwolenie przez Sąd na działanie jakie podjął Wojewoda, stanowiłoby całkowite zaprzeczenie wszelkich podziałów kompetencyjnych, jakie funkcjonują w polskim porządku prawnym. Sąd administracyjny nie jest władny badać czynności o charakterze cywilnoprawnym. Skoro umowa sprzedaży nieruchomości, sporządzona w formie aktu notarialnego, nie została w trybie postępowania cywilnego podważona, to sąd administracyjny nie jest władny badać jej ważności i skuteczności. Skoro przeniesienie prawa własności dla swej skuteczności nie wymaga wpisu w księdze wieczystej, to bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii wieczystoksięgowych w niniejszej sprawie, zwłaszcza w kontekście wydarzeń, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Postanowienie Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp., uchylające wpis w księdze wieczystej i oddalające wniosek o jego dokonanie, wiąże jedynie w zakresie rozstrzygnięcia, a nie uzasadnienia. Zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru, uchylenie wpisu i oddalenie wniosku w tym przedmiocie nie ma znaczenia dla skutecznego przeniesienia prawa własności. Zakwestionował stanowisko organu w zakresie dopuszczalności obalenia przez niego domniemania prawdziwości dokonanego wpisu do księgi wieczystej. Wojewoda nie dysponuje kompetencjami w zakresie aktów o charakterze cywilnoprawnym, tym samym jego postępowanie w tym zakresie, w niniejszej sprawie nie znajduje podstawy prawnej. Czyniąc to organ nadzoru uchybił art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także zasady trójpodziału władzy, praworządności i legalizmu, przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego. Organ nadzoru nie był uprawniony do podjęcia kontroli czynności cywilnoprawnej w ramach postępowania nadzorczego. Skarżący zwrócił uwagę, że dopiero na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił szereg okoliczności, których wyjaśnienie winno znaleźć swe odzwierciedlenie już na etapie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zakwestionował argumentację dotyczącą fiskalnych aspektów zagadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 148, 152, 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Go 537/13. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawianie, [wynajmowanie] nieruchomości na okres do 10 lat i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Organ nadzoru zarzucił, że uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. a usp i art. 37 ust. 4 ugn. Stosownie do art. 12 pkt 8 lit. a usp, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad, zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości (stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (art. 37 ust. 4 ugn). Do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu (art. 25a ugn). Zdaniem organu nadzoru nieruchomość, której dotyczy kwestionowana uchwała Rady Powiatu [...], nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu [...], dlatego Rada nie posiadała kompetencji do gospodarowania tym mieniem na zasadzie art. 12 pkt 8 lit. a ugn, w tym do wyrażania zgody na jego dzierżawę lub najem. Organ wskazał, że owa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a umowa sprzedaży tejże nieruchomości zawarta dnia [...] 2013 r. w formie aktu notarialnego, między Skarbem Państwa, jako sprzedającym, a Powiatem [...] jako kupującym, jest nieważna. Nieważną czyni ją fakt sprzeczności z ustawą, tj. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, zgodnie z którym zbycie oraz nabycie nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa następuje za zgodą wojewody. Zarządzeniem nr [...] z [...] 2011 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, dla których Sąd Rejonowy w Słubicach prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] i KW nr [...]. Następnie Zarządzeniem nr [...] z [...] 2012 r. Wojewoda [...] uchylił powyższe Zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] 2011 r., a Zarządzeniem nr [...] z [...] 2012 r. wyraził zgodę na zbycie nieruchomości Gminie [...]. A zatem, wywodził organ, w dacie zawierania umowy zbycia przedmiotowych nieruchomości - dnia [...] 2013 r. - Starosta [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, nie legitymował się wymaganą na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn zgodą Wojewody na zbycie nieruchomości wchodzących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co powoduje, że zawarta umowa sprzedaży nieruchomości jest nieważna. W konsekwencji, nie będąc właścicielem nieruchomości, Powiat nie mógł nią dysponować, a podjęta w tym przedmiocie Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z [...] 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawianie, [wynajmowanie] nieruchomości na okres do 10 lat i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, jest nieważna. Zasadniczą kwestią w badanej sprawie jest, w ocenie organu nadzoru, ustalenie czy doszło do skutecznego przeniesienia własności owej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Innymi słowy, czy umowa sprzedaży nieruchomości, zawarta w formie aktu notarialnego dnia [...] 2013 r. wywiera skutki prawne w niej określone, a zatem czy jest ważna, w znaczeniu prawnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że w ramach czynności nadzorczych organ administracji publicznej nie ma takich kompetencji, by samodzielnie, na potrzeby prowadzonego postępowania nadzorczego oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, które mają charakter aktów cywilnoprawnych. W ramach kontroli, o której mowa w art. 79 usp, organ nadzoru oceniając czy doszło do ich istotnego naruszenia prawa, stosuje przepisy prawa publicznego. Nadzór sprawowany przez organ administracji rządowej sprawowany jest nad działalnością komunalną organów jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym wymaga ustalenia: co należy rozumieć przez pojęcie "działalność komunalna" i jaka działalność organu ma charakter działalności "komunalnej". Zwrot "działalność komunalna" "występuje w tytule rozdziału 10 oraz w przepisach art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym" [począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. winno być "gminnym"; Dz. U. 1998 r., nr 162, poz. 1126, art. 10 pkt 1, 3, 19 w zw. z art. 38]. Wobec bardzo poważnych rozbieżności w doktrynie pojęcie "działalność komunalna", na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, było przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny uchwałą z 27 września 1994 r., W 10/93 (dalej uchwała W 10/93) ustalił, że "działalnością komunalną w rozumieniu wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Działalność komunalna wykonywana jest w ramach ustawowo określonych kompetencji". W uchwale z 5 października 1994 r., W 1/94 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec braku sprecyzowania pojęcia nadzoru, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje za obowiązujące stanowisko, że odnosi się ono do nadzoru administracyjnego sprawowanego przez organy rządowej administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał wypracowany przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K 9/93) pogląd, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego. Nadzorowi wojewody podlega działalność komunalna organów jednostek samorządu terytorialnego. Podmiotowy i przedmiotowy zakres nadzoru determinuje jego charakter, który sprawowany jest pod względem zgodności z prawem administracyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że badając legalność Uchwały Rady Powiatu [...], Wojewoda [...] nie był władny dokonywać oceny ważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, gdyż akt nie został podjęty na podstawie przepisów prawa publicznego. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że w postępowaniu nadzorczym organ mógł poczynić samodzielne ustalenia, na potrzeby postępowania nadzorczego, co do ważności umowy sprzedaży nieruchomości. Ustalenie szeregu następujących po sobie zdarzeń poprzedzających zawarcie umowy sprzedaży oraz następujących po dokonaniu tegoż aktu prawnego, nie dało organowi nadzoru podstaw do wiążącego, z punktu widzenia prawa, określenia ważności umowy sprzedaży. Ustalenie stanu faktycznego stanowiło jedynie wstępny etap do poczynienia konstatacji w zakresie skutków prawnych podjętej czynności prawnej, jaką było zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. Wiążące ustalenia co do ważności umowy należały do organu wyposażonego w odpowiednie instrumenty prawne w tym zakresie, czyli do sądu powszechnego. Stosownie do art. 189 kpc, powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Przytoczony przepis określa materialnoprawne przesłanki zasadności powództwa, w którym powód domaga się sądowego ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Powództwo będzie oddalone przede wszystkim, jeżeli powód nie ma interesu prawnego do jego wytoczenia, ale także jeżeli interes taki istnieje, ale twierdzenie powoda o istnieniu lub nieistnieniu stosunku prawnego okaże się bezzasadne (P. Telenga, Komentarz do art. 189 kpc). W wyroku z 7.3.2013 r., I ACa 1053/12 (Lex nr 1307497) Sąd Apelacyjny [w Warszawie] stwierdził, że w sytuacji, gdy potrzeba uzyskania ochrony przewidzianej art. 189 kpc dotyczy własności, co do której występuje stan niepewności, nie zachodzi natomiast konieczność wniesienia dalej idącego powództwa o świadczenie, po stronie czynnej powództwa ustalającego istnienie prawa własności do określonej rzeczy, w tym nieruchomości, winna występować osoba twierdząca, że takie prawo posiada; pozwana w sprawie winna zostać natomiast osoba, która temu twierdzeniu zaprzecza, a jej postawa powoduje powstanie potrzeby usunięcia powstałej wątpliwości przez uzyskanie wyroku. Przy powództwie o ustalenie negatywne, procesowe role winny się odwrócić, jako powód winna więc występować strona zaprzeczająca, po stronie biernej winien natomiast działać podmiot twierdzący, że jest właścicielem rzeczy, z tym że jeżeli przedmiotem takiego powództwa jest nieruchomość mająca urządzoną księgę wieczystą, właściwym sposobem ochrony interesów strony zaprzeczającej jest wytoczenie powództwa o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, podmiot zaprzeczający nie ma bowiem interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie z art. 189 kpc. W postanowieniu z 27.7.2010 r., II CSK 155/10 (Lex 621140) Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzyganie sporów co do prawa własności, w tym z udziałem Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, lecz do drogi sądowej jako sporów dotyczących stosunków cywilnych (art. 2 § 1 kpc). Poglądy powyższe Sąd I instancji podzielił. W toku postępowania sądowego ustalono, że postanowieniem z 27 sierpnia 2013 r., I C 328/13 Sąd Rejonowy w Słubicach umorzył postępowanie w sprawie z powództwa Skarbu Państwa – Wojewody [...] przeciwko Powiatowi [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z 28 czerwca 2013 r., V Ca 190/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp., w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prawa własności Powiatu [...], na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...] oddalił. Postanowieniem z 28 czerwca 2013 r., V Ca 191/13 Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp., w sprawie o wpis w dziale II księgi wieczystej GW1S/00029205/1 prawa własności Powiatu [...], na skutek apelacji Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżony wpis i wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...] oddalił. Od powyższych postanowień wniesiono skargi kasacyjne. Skutkiem wyrażonego wyżej stanowiska jest stwierdzenie, że na potrzeby badanej sprawy administracyjnej nie zachodzi konieczność analizowania skutków prawnych zarządzenia Wojewody o odwołaniu (cofnięciu) zgody na sprzedaż nieruchomości wyrażonej zarządzeniem z [...] 2011 r. Okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści zaskarżonego aktu nadzoru wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności Uchwały Rady była, w ocenie organu, nieważność umowy sprzedaży nieruchomości, Sąd I instancji zakwestionował sam fakt kompetencji organu do oceny tej okoliczności. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego zarządzenie wojewody w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ugn, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi realizację czynności z zakresu prawa cywilnego (wyrok WSA [w Warszawie] z 16.2.2005 r., I SA/Wa 2051/04, Lex nr 165739; glosa Tomasza Lewandowskiego do postanowienia NSA z 9.12.2009 r. II OSK 1375/09). Podobne stanowisko, co do charakteru prawnego zgody wojewody, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn, zaprezentował Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. w orzeczeniach w sprawach: V Ca 190/13 i V Ca 191/13. Odnośnie argumentacji skargi dotyczącej skutków prawnych wpisów prawa własności na rzecz Powiatu [...], w księgach wieczystych urządzonych dla przedmiotowych nieruchomości, Wojewódzki Sąd uznał, że wobec kwestionowania przez organ nadzoru samej czynności materialnoprawnej stanowiącej podstawę przeniesienia prawa własności, przedstawiona argumentacja dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma zasadniczego znaczenia. Wskazanymi wyżej orzeczeniami, Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone wpisy prawa własności nieruchomości i wnioski o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...] oddalił; postanowienia, na skutek wniesienia skarg kasacyjnych, nie są prawomocne. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego T. D., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewoda, w toku postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego powiatu, nie posiada kompetencji do samodzielnej oceny (badania) skuteczności lub ważności podjętych przez powiat czynności cywilnoprawnych nabycia własności nieruchomości oraz, że nadzór Wojewody nad powiatem sprawowany jest tylko na podstawie zgodności z prawem administracyjnym, a także przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy, w toku postępowania nadzorczego w sprawie uchwały Rady Powiatu [...], Wojewoda nie był władny do oceny (badania) ważności bądź skuteczności zawartej przez Powiat [...] umowy sprzedaży nieruchomości z [...] 2013 r.; b) art. 363 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm., dalej kpc) przez jego nie zastosowanie i w rezultacie błędne ustalenie, że postanowienia Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2013 r. wydane w sprawie o sygn. akt V Ca 190/13 i V Ca 191/13, są nieprawomocne; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 134 § 1 ppsa polegające na nieuwzględnieniu (nie rozważeniu) wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy i akt postępowania sądowego, mających wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w tym skutków zarządzenie Wojewody o odwołaniu (cofnięciu) zgody na sprzedaż nieruchomości; legalności uchwały Rady Powiatu [...] nr [...]; skutków prawnych postanowień Sąd Okręgowego w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2013 r. V Ca 190/13 i V Ca 191/13; b) art. 133 § 1 ppsa przez ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie nie wynikającej z akt okoliczności, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] była nieważność umowy sprzedaży; c) art. 141 § 4 ppsa polegającego na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, których naruszenie przez Wojewodę skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; d) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 85 ust. 4 usp przez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego mimo, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wskazując na powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody; - zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Wojewody według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od Wojewody na rzecz Powiatu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg kasacyjnych Wojewody [...] od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 10 października 2013 r. sygn. akt: II SA/Go 537/13 i II SA/Go 538/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. W sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 111 § 1 ppsa. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw I OSK 3043/13 i I OSK 44/14, nie było konieczne zastosowanie art. 111 § 2 ppsa. Zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm.), okazał się być usprawiedliwionym. Zarzut ten nie został skonstruowany dostatecznie starannie – jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał ustawę o samorządzie powiatowym w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2013 r. poz. 595" ze zm., mimo że ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 maja 2013 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o samorządzie powiatowym - j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Konstrukcja normatywna art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 usp, odpowiada w istocie konstrukcji – odpowiednio – art. 86, 85 i art. 91 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym dnia 26 marca 2013 r. - j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Z tej przyczyny dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 85, 86 i art. 91 usg, pozostaje aktualny na tle art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, art. 79 usp. Sąd I instancji odwołując się do pojęcia "działalność komunalna", błędnie przywołał jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [j.t. Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.]. Zwrot "działalność komunalna", w dniu podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie "występuje w tytule rozdziału 10 oraz w przepisach art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym" (s. 14 uzasadnienia wyroku II SA/Go 537/13). Dnia 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r., nr 162, poz. 1126, dalej ustawa grudniowa), która art. 10 pkt 1, 3, 19 w zw. z art. 38 ustawy grudniowej, zastąpiła w tytule ustawy wyraz "terytorialnym", wyrazem "gminnym" ; w tytule rozdziału 10 i w art. 7 w ust. 1 w pkt 7, 9, 12 i 13, w art. 9 w ust. 2 i 3, w art. 24f w ust. 2 i 5, w art. 49 w ust. 1, w art. 85 w ust. 1, w art. 87 i w art. 88 użyty w różnych przypadkach i liczbach wyraz "komunalny" zastąpiła użytym w odpowiednich przypadkach i liczbach wyrazem "gminny". W doktrynie trafnie wskazuje się, że celem nadzoru, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, jest ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek (B. Dolnicki w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, s. 520, uw. 1). Nadzór traktowany jest, z jednej strony, jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej, jako środek ochrony interesu państwa i poszczególnych obywateli. Organy nadzoru czuwają nad przestrzeganiem prawa przez organy nadzorowane – w tym wypadku działania organów nadzoru spełniają tę samą funkcję jak organy sądownictwa (P. Chmielnicki w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 867, uw. 1). Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną [odpowiednio – powiatu] i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego [odpowiednio – powiatowego] samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna [odpowiednio – powiatowa]. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego. Nie można uznać za trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy gminy [odpowiednio – powiatu] w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, są nadzorowane tylko wtedy, gdy nadano im formę aktów administracyjnych. Jedynie wobec części aktów organu gminy [odpowiednio – powiatu], możliwe będzie zastosowanie środków korygujących, czyli kompetencji władczych (P. Chmielnicki – op. cit. s. 870-871, uw. 3; s. 903-904, uw. 2). Mając na uwadze powyższą dystynkcję, należy wskazać, że wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym wyroku II SA/Go 537/13, Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru prawidłowo objął nadzorem także czynności organów Powiatu podjęte w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych (w szczególności umowę z [...] 2013 r.; art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 usp), przy czym trafnie ograniczył zastosowanie środków korygujących (w postaci kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego; art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 i 79 ust. 1 usp) jedynie do uchwały Rady Powiatu z [...] 2013 r. nr [...]. Przywołane poglądy doktryny, prezentowane na tle ustawy o samorządzie gminnym, pozostają aktualne na tle ustawy o samorządzie powiatowym (Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 706-708, nb 2, 4; s. 710, nb 6; s. 760, nb 41). Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności: [...] 7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17; (art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy z [...] 2013 r.). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn. Z art. 11 ust. 1 ugn wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej. Ograniczeniem starosty jest konieczność uzyskania przez starostę zgody na sprzedaż nieruchomości skarbowej jednostce samorządu terytorialnego po cenie niższej niż jej wartość rynkowa (art. 11 ust. 2 ugn; G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 107-109, uw. 2, 5 pkt 2 i 5; G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 10-12). Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Uwagi Sądu I instancji uszło, że dnia [...] 2013 r., przystępując do aktu notarialnego Repertorium A nr [...], asesorowi notarialnemu K. P. - zastępcy notariusza M. L., A. B., reprezentujący Skarb Państwa jako Starosta [...], oświadczył, że jego mandat starosty nie wygasł ani nie został odwołany z funkcji starosty; L. O., Wicestarosta [...] i S. L. D., jako członek Zarządu Powiatu, oświadczyli, że ich mandaty nie wygasły ani nie zostali odwołani z pełnionych funkcji. Do aktu załączono zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawający do aktu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 ugn, nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia z [...] 2012 r. nr [...] Wojewody [...] o uchyleniu zarządzenia z [...] 2011 r. nr [...] Wojewody [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego, mimo że od dnia [...] 2012 r. o wydaniu zarządzenia z [...] 2012 r. wiedział Starosta [...], jak i Powiat [...] (potwierdzenie odbioru na zarządzeniu z [...] 2012 r.- w aktach sprawy). Przedłożenie zarządzenia z [...] 2012 r. nr 11 Wojewody, pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (j.t. Dz. U. 2008/189/1158 ze zm.). W orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, że zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 ugn, wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (postanowienie NSA z 9.12.2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850, akceptowane przez T. Lewandowskiego w glosie – uw. IV, V i VII, LEX/el 2011). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ugn, ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 ugn), i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 4.3.2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26.9.2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143). Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ugn, zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 kc). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm., dalej uow). Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody. Przepisy regulujące właściwość organów administracji publicznej mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 9.11.2005 r., II GSK 226/05, Lex nr 192532; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 218, 290). Starosta po wydaniu zarządzenia z [...] 2012 r. nr [...], winien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie [...] zarządzenie z [...] 2011 r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 kk. Nietrafnym okazał się pogląd Sądu I instancji, że w ramach czynności nadzorczych wojewoda jako organ nadzoru nie ma kompetencji, by samodzielnie, przesłankowo, na potrzeby postępowania nadzorczego, oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, mających charakter cywilnoprawny (s. 14 uzasadnienia wyroku II SA/Go 537/13). Z istoty nadzoru wynika, że wojewoda ma nie tylko prawo, lecz i obowiązek, oceniać prawną skuteczność zdarzeń cywilnoprawnych, ze sfery gospodarki mieniem Skarbu Państwa bądź nieruchomości, które w ocenie organu samorządu, należały do mienia powiatu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 ugn, ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 kc) i jako taka jest nieważna (G. Bieniek – op. cit. s. 176, uw. 12; odpowiednio – wyrok SN z 28.9.2000 r., IV CKN 108/00, OSNC 2001/3/40, akceptowany przez R. Trzaskowskiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 430, uw. 23 tiret pierwsze). W kontrolowanej sprawie zachodziła sprzeczność dwustronna zawarcia umowy z prawem (R. Trzaskowski – op. cit. s. 437, uw. 35; s. 441, uw. 38), bowiem obie strony dopuściły się naruszenia prawa a nadto celem umowy było obejście ustawy, wymagającej dla ważności umowy zgody wojewody (art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn). Realizacji tego celu służyło nie ujawnienie przez obie strony umowy przed asesorem notarialnym zarządzenia nr [...] 2012 r. nr [...] Wojewody [...] i posłużenie się uchylonym zarządzeniem z [...] 2011 r. nr [...] Wojewody [...]. Przesłankowe ustalenie w postępowaniu nadzorczym przez Wojewodę, że umowa z [...] 2013 r. była nieważna (art. 58 § 1 kc), nie naruszało w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc. Wojewoda nie orzekł kontrolowanym aktem nadzoru o ważności bądź nieważności czy o skuteczności bądź bezskuteczności umowy z [...] 2013 r. O każdym z tych zagadnień w sposób wiążący dla wszystkich stron, sądów, innych organów państwowych i organów administracji publicznej, rozstrzygając na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego, orzec może wyłącznie sąd cywilny (art. 365 § 1 kpc). Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. Wykładnia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77 i 79 ust. 1 usp, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, okazała się być błędna. Nietrafne wnioski Sąd I instancji wyprowadził w kontrolowanej sprawie z prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i drogi administracyjnej. Powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 kpc oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 kpa, a pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/ 1471, 2009/114/946) także w idei podziału władz (art. 10) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma normatywnego umocowania, ale znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wyrażającym od kilkudziesięciu lat niezmienny pogląd, że decyzja administracyjna nie może wywoływać skutków prawnych, mimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami, godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 31.5.1946 r., C.III. 217/46, OSN 1947/1/25; 15.10.1951 r., C. 653/51, OSN 1952/3/75; 29.6.1957 r., 2 CR 499/57, OSN 1959/3/ 88; 27.8.1959 r., 1 CR 1051/58, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1960/2/s. 58; 4.11.1959 r., 2 CR 669/59, OSPiKA 1962/4/106; uchwały z: 21.11.1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981/8/142; 21.9.1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985/5-6/65; 27.11. 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985/8/108; postanowienie z 9.11.1994 r., III CRN 36/94, OSNCP 1995/3/54; wyrok z 7.4.1999 r., I CKN 1079/97, OSNC 1999/11/189; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30, dalej uchwała III CZP 46/07). Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną. Związanie sądu w postępowaniu cywilnym decyzją administracyjną nie wyłącza dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji ani wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, dla których przewidziane zostało orzekanie na drodze administracyjnej (wyrok SN z 14.4.1965 r., I PR 88/65, OSNCP 1966/2/23; uchwała SN z 23.3.1993 r., II PZP 1/93, OSNCP 1993/12/211; uchwała 7 Sędziów SN z 16.6.1994 r., II PZP 4/94, OSNAPUS 1994/11/170; postanowienie SN z 21.5.1999 r., III CKN 244/98, OSNC 1999/12/210). Uprawnienie sądu do samodzielnego ustalania obiektywnych zdarzeń tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie może być w świetle art. 233 kpc poddawane w wątpliwość. Ewentualne ograniczenia w tym względzie musiałyby wynikać z uregulowania ustawowego, co ma miejsce w przypadku skazującego wyroku karnego (art. 11 kpc). Kognicja sądu nie może być ograniczona również co do możliwości wywodzenia dalszych skutków cywilnoprawnych z faktów poddanych ocenie organu administracyjnego w sytuacji, w której decyzja administracyjna tych dalszych skutków nie dotyczy. W postanowieniu z 21.5.1999 r., III CKN 244/98, SN stwierdził, że sąd samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta aktem własności ziemi weszła do majątku dorobkowego rolnika i jego małżonka, czy też do majątku osobistego małżonka, który jako jedyny został wymieniony w decyzji wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 ze zm.; uzasadnienie uchwały III CZP 46/07). Akt notarialny, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej kończącej postępowanie rozpoznawcze, nie jest chroniony zasadą trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), doznającą ograniczenia jedynie w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, 155, 156 § 1, art. 161, 162 § 1 i 2 kpa. Tym samym organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 usp, obowiązany był przesłankowo badać, czy Rada Powiatu, podejmując uchwałę na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a usp, nie podjęła kontrolowanej uchwały w sytuacji, w której umowa, z której Powiat [...] wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 kc) bądź czy nie była bezskuteczna. Przeciwko takiej wykładni art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp nie mógł przemawiać wyrok z 11.5.2004 r., K 4/03, OTK-A 2004/5/41, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł w szczególności, że art. 24 b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm., dalej op) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że "dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego zaakcentowania, jest - obok prawa karnego - także dziedzina prawa daninowego" (wyrok TK z 22.5.2002 r., K 6/02, OTK-A 2002/3/33, s. 448; uchwała TK z 16.1.1996 r., W 12/94, OTK ZU 1996/1/4; wyroki TK z: 10.10.1998 r., K 39/97, OTK ZU 1998/5/99; 13.2.2001 r., K 19/99, OTK ZU 2001/2/ 30; 20.11.2002 r., K 41/02, OTK-A 2002/6/83). Na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nakaz precyzyjnego wyznaczenia dopuszczalnego zakresu ingerencji w prawa jednostki, oraz trybu, w jakim podmiot ograniczony może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego praw, znajduje zakotwiczenie także w innych jej przepisach. W odniesieniu do sfery praw związanych z ponoszeniem ciężarów publicznoprawnych (podatkowych) na plan pierwszy wysuwa się unormowanie art. 217 Konstytucji (cz. III pkt. 1.5 uzasadnienia wyroku K/03). Do odmiennego rezultatu wykładni art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp nie prowadzi też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14.6. 2006 r., K 53/05, OTK-A 2006/6/66. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego. Organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 usp prawidłowo stwierdził, że kontrolowana uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna. Organ nadzoru mógł przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenić, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn), prowadziły do nieważności umowy z [...] 2012 r. (art. 58 § 1 kc). Autor skargi kasacyjnie błędnie uznał, że norma wywiedziona z art. 363 § 1 kpc jest normą materialnoprawną (art. 174 pkt 1 ppsa). W istocie jest to norma procesowa, której naruszenie ocenić należy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie stawiał zarzutu naruszenia art. 365 § 1 kpc, który z kolei zawiera normy materialnoprawne (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 przypis 20). Mimo wady konstrukcyjnej, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędne przyjęcie, że postanowienia z 28 czerwca 2013 r., V Ca 190/13 i V Ca 191/13, są nieprawomocne. W istocie oba te postanowienia są prawomocne formalnie, mimo wywiedzenia od nich skarg kasacyjnych (art. 3981 § 1 kpc; sprawy II CSK 721/13 i II CSK 722/13, oczekujące na rozstrzygnięcie przed Sądem Najwyższym). Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3, art. 134 § 1 ppsa w zakresie, w jakim Sąd I instancji w sposób niewystarczający rozważył skutki zarządzenia z 10 stycznia 2012 r. Postanowienia V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sądu Okręgowego nie były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 11 ppsa), jednakże stanowiły przejawy aktów subsumcji, które sąd administracyjny winien rozważać przesłankowo w zakresie, w jakim dotyczą zagadnień istotnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Domniemanie z art. 3 kwh (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 38-38, uw. 4), mimo uchylenia zaskarżonych wpisów i oddalenia wniosków o wpis prawa własności na rzecz Powiatu [...], nie mogło przemawiać za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda trafnie uznał, że poddana kontroli Uchwała istotnie naruszała prawo (art. 12 pkt 8 lit. a usp), bowiem przedmiotowa nieruchomość nie weszła do zasobu nieruchomości Powiatu [...], a wniosek taki Wojewoda trafnie wyprowadził przesłankowo z art. 11 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn w zw. z art. 58 § 1 kc. Nie sposób zatem przyjąć, by okoliczność ta nie wynikała z akt sprawy. Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W szczególności należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w uzasadnieniach postanowień V Ca 190/13 i V Ca 191/13 Sąd Okręgowy, prawidłowo przywołując umowę sprzedaży z dnia [...] 2013 r. (s. 1 uzasadnień obu postanowień), następnie omyłkowo przywołał "[...] 2013 r." jako datę zawarcia kwestionowanej umowę sprzedaży (s. 8 uzasadnień obu postanowień). Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 85 ust. 4 usp. Co prawda autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej z trzech liter punktu 1 § 1 art. 145 ppsa, lecz z całości zarzutu wnosić należy, że miał na uwadze naruszenie prawa procesowego (lit. c; uchwała I OPS 10/09). Skoro zaskarżonym wyrokiem, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze, przeto prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 1 i 2, art. 77, 79 ust. 1 usp winna była prowadzić do oddalenia skargi. Stwierdzone w sprawie naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i były jedynie funkcją błędnej wykładni prawa materialnego. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszała prawo (art. 12 pkt 8 lit. a usp w zw. z art. 37 ust. 4 ugn). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.