I OSK 304/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 225/17 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 225/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.B. (dalej, jako: skarżący) na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta [...] skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B i C, prawa jazdy. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 16 marca 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do skarżącego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący w okresie od 6 sierpnia 2013 r. do 1 sierpnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co spowodowało naliczenie 26 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego i przekroczenie dopuszczalną ich liczbę wynosząca 24 punkty na rok. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137) wprost wynika, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Jak podało Kolegium ww. przepisy (w tym art. 99 ust. 1 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami) mają charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia okoliczności w nich podanych (wniosek komendanta), starosta ma obowiązek orzec o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Na związany charakter takich decyzji według Kolegium wskazuje konstrukcja normatywna zawartego w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym zwrotu "sprawdzeniu kwalifikacji podlega". W tej sytuacji starosta jest pozbawiony uprawnień do badania celowości otrzymanego od organu policji skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, czy też prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych. Także jak wyjaśnia organ odwoławczy wyłącznie do Policji należy usuwanie punktów karnych w razie odbycia szkolenia. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, zaś w przypadkach spornych tylko sąd może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do ewidencji. Późniejsze, już po uzyskaniu 24 punktów karnych, uczestniczenie w szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pozostaje bez wpływu na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewidujący obowiązek skierowania na kontrolny egzamin kierowcy z liczbą przekraczającą 24 punkty karne za naruszenia ruchu drogowego, odsyła wyłącznie do art. 130 ust. 1, a nie do całego art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co wyraźnie wskazuje, że kierowca taki nie może wtedy już skorzystać z uprawnienia do zmniejszenia liczby punktów karnych odbytym szkoleniem. W rozpatrywanej sprawie jak podało Kolegium, nie budzi wątpliwości, że skarżący w okresie od 6 sierpnia 2013 r. do 1 sierpnia 2014 r. otrzymał łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego – co potwierdza wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w [...] o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję (Policję) i podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, wskazane we wniosku organu kontroli ruchu drogowego. Zatem w niniejszej sprawie, po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w [...] z dnia 9 marca 2015 r., organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. W podsumowaniu Kolegium podkreśliło, iż kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji skargę oddalił. Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.) zgodnie z którym Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Z kolei z mocy art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami Starosta wydaję tę decyzję na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Ustawa nie zawiera definicji "uzasadnione zastrzeżenia", dlatego przy wykładaniu tego zwrotu należy w ocenie Sądu zastosować wykładnię językową. Pojęcie uzasadniony jest rozumiane jako oparty na obiektywnych racjach podstawowych, słusznych, usprawiedliwionych, natomiast zwrot zastrzeżenie oznacza - uwaga wyrażająca krytykę, wątpliwość dotycząca jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś lub czyjejś (Słownik języka polskiego PWN 1981 r.; t. III str. 640 i str. 962). Z zestawienia definicji pojęć, użytych przez ustawodawcę, w wyrażeniu uzasadnione zastrzeżenia należy uznać, że są to oparte na obiektywnych racjach (wiarygodnych) wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami. W przedmiotowej sprawie informację o uzasadnionych zastrzeżeniach co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji do prowadzenia pojazdów kategorii B i C, organ powziął na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Wniosek wskazywał na otrzymanie przez skarżącego 26 punktów karnych, a ponadto w jego uzasadnieniu zawarto opis naruszeń przepisów ruchu drogowego jakich dopuścił się skarżący w okresie od 6 sierpnia 2013 r. do dnia 1 sierpnia 2014 r. Starosta [...] wszczynając postępowanie w dniu 18 marca 2015 r. prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Skarżący wypowiedział się na piśmie (pismo z 30 marca 2015 r.) wnosząc o umorzenie postępowania w związku ze zmianą przepisów. Kolejne pisma w zakresie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżący kierował do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], następnie w dniu 17 czerwca 2015 r. strona wniosła do Starostwa i do Komendy Wojewódzkiej Policji z/s w [...] wniosek o zmniejszenie liczby punktów karnych o 6, w związku z odbytym szkoleniem. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organ kontroli ruchu drogowego wystąpił bowiem w stosunku do skarżącego z wnioskiem o skierowanie na kontrolny egzamin na prawo jazdy z powodu przekroczenia w ciągu roku 24 punktów karnych za naruszenie zasad ruchu drogowego. Dane zawarte we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, fakt przekroczenia limitu punktów karnych, były okolicznością obiektywną wiążącą starostę i niepodlegającą weryfikacji w ramach niniejszego postępowania przed starostą. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że postępowanie przed Starostą [...] jest odrębnym postępowaniem i zostało zainicjowane na podstawie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z 9 marca 2015 r. Nie doszło do naruszenia kodeksu wykroczeń, czym innym jest ustanie karalności za wykroczenia, wykreślenie wpisu o punktach karnych w ewidencji kierowców, a jeszcze czym innym jest postępowanie obejmujące przedmiotową sprawę przed starostą. Niewątpliwie Starosta działał w ramach swoich uprawnień, zaś decyzja w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy ma charakter decyzji związanej. Z kolei sprawa dotycząca postępowania w zakresie zatrzymania prawa jazdy, na którą powołuje się skarżący zakończyła się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/15. Postępowanie w niniejszej sprawie jest postępowaniem odrębnym. Nie ma racji skarżący podnoszący, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2 czy art. 42 Konstytucji. Także wadliwe jest stanowisko skarżącego zarzucającego organom pogwałcenie zasady LEX RETRO NON AGIT. W konkluzji Sąd dodał, że skarżący do odwołania od decyzji Starosty dołączył orzeczenie psychologiczne Nr [...], nie mniej powyższa okoliczność nie ma związku z decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie. Decyzja Starosty dotyczyła skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Zawarcie w uzasadnieniu decyzji Starosty daty przystąpienia do egzaminu jest czynnością techniczną, nie stanowi o błędzie decyzji. Akta administracyjne nie zawierają dokumentacji ani decyzji, z której by wynikało, że skarżący został skierowany na badania psychologiczne. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienia faktu, iż art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970) wszedł w życie w dniu 24 sierpnia 2014 r. tj. około miesiąca od daty przekroczenia przez skarżącego liczby 24 pkt karnych; 2. art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń, który mówi, że karalność wykroczenia ustaje po roku, chyba, że w tym czasie wszczęto postępowanie, wtedy okres wydłuża się do 2 lat (przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów maiło miejsce 1 sierpnia 2014 r., decyzja natomiast została wydana 9 listopada 2016 r.); 3. art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez włączenie przez WSA tegoż przepisu do obrotu prawnego niniejszego postępowania, podczas gdy nie jest on podstawą zarówno: wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i decyzji Starosty [...] (w obydwu przypadkach nie jest on w ogóle wymieniony). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postawione zarzuty okazały się jednak pozbawione racji. Przede wszystkim podkreślić należy, iż podstawą prawną działania organów administracji publicznej w tej sprawie były art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta, na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Dokonując wykładni ww. przepisów prawa, Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy - Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Przepis art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy - Prawo o ruchu drogowym przywołany został przez Sąd I instancji posiłkowo, dla dokonania prawidłowej interpretacji zastosowanych przez organ przepisów prawa. Ma zatem charakter pomocniczy, wyjaśniający. Sąd wyraźnie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. W tej sytuacji przytoczenie brzmienia omawianego przepisu nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu, sposób formułowania argumentacji i kolejność powoływanych przepisów prawa nie mogą być w tym przypadku przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalej zauważyć należy, że kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami, które regulują kwestie m. in. kierowania kierowców na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym i z oczywistych względów nie znajdują w nim zastosowania przepisy ustawy - Kodeks wykroczeń. Dlatego też, za pozbawiony racji należy uznać zarzut naruszenia art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń, dotyczący terminów karalności wykroczeń. Stanowi on podstawę prawną orzekania sądu karnego w sprawie o wykroczenie i w przypadku uznania winy sprawcy - podstawę orzeczenia stosownej kary. Nie dotyczy natomiast w żadnym stopniu decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która wydawana jest przez właściwe organy w procedurze administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia żadnego przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zupełnie niezrozumiałym jest to w czym autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, mówiącego o tym kto może podlegać odpowiedzialności karnej, gdyż wobec skarżącego kasacyjnie prowadzone było postępowanie administracyjne, a nie karne. Zauważyć trzeba, że w demokratycznym państwie prawnym osoby chcące kierować pojazdami silnikowymi określonego rodzaju powinny cechować się określonymi umiejętnościami. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w okresie od 6 sierpnia 2013 r. do 1 sierpnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co spowodowało naliczenie 26 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego i przekroczenie dopuszczalną ich liczbę wynosząca 24 punkty na rok. Z tego względu Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił do Starosty z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, a organ wydał stosowną decyzję. Znajduje to odzwierciedlenie w obowiązujących w dniu wydania decyzji - przytoczonych wyżej - przepisach prawa. Oceniając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem naruszeń, o których mowa w skardze kasacyjnie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.