I OSK 303/23

Dnia 13 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 641/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 r. nr XLVII/347/22 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 641/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 roku nr XLVII/347/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) dalej jako u.s.g., poprzez przyjęcie, iż brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 30 grudnia 2021r. nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości zapisu § 3 uchwały nr XLVI1/347/22 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 r.; przy czym , wobec braku uzasadnienia w tej kwestii, skarżący nie jest w stanie wskazać, czy naruszenie to opiera się jedynie na błędnym zastosowaniu prawa materialnego czy też błędnej jego wykładni. 2) art. 11a ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 dalej ustawa), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu , iż § 18 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie dość szczegółowo określa sposób finansowania poszczególnych zadań Programu. Wobec powyższego wiosła o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę nr XLVII/347/22 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 , względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Odpowiedź i na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Łódzki wnosząc o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie od strony Skarżącej kasacyjnie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądami administracyjnymi obu instancji; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały właściwie realizuje upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym, czy kwestionowany zapis pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. ww. ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z 5 stycznia 2022 r. Nr XLVII/347/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 r., albowiem uchwała ta wydana została z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że uchwalany przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zauważyć należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych, którym posługuje się prawodawca w art. 11a ust. 5 ustawy, nie jest jednolite. Jeden z poglądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Uznaje się zatem, że art. 11 a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. (wyroki NSA z 24 maja 2024 r., I OSK 76/23, z 23 czerwca 2023 r., O OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20, CBOSA). Drugi z poglądów z kolei utrzymuje, że w art. 11 a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, szczególnie jeżeli kilka działań realizowanych jest przez jeden podmiot (wyrok NSA z 24 maja 2024 r. I OSK 118/24, wyrok NSA z dnia 27 marca 2025 r., I OSK 2378/24, wyrok NSA z dnia 18 marca 2025 r., I OSK 2404/24, CBOSA). Aktualne orzecznictwo ewoluuje w kierunku tego pierwszego poglądu, do którego przychyla się także skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez przykłady zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "program zawiera" wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem przyjąć, że określony w § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały sposób wydatkowania środków finansowych na realizację Programu odpowiada ustawowym wymaganiom. Zgodnie z art. 11a u.o.z.- 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei, zgodnie z § 18 na realizację programu zabezpieczono następujące środki finansowe: Na realizację Programu na rok 2022 planuje się kwotę 390 000 zł, w tym na: 1) zapewnienie opieki w schronisku oraz transportu i wyłapywania zwierząt – 90 000 zł; 2) opiekę weterynaryjną dla zwierząt chorych, bezdomnych, rannych, powypadkowych – 20 000 zł; 3) działania prewencyjne oraz promocyjne w zakresie ograniczenia bezdomności zwierząt (w tym czipowanie, sterylizacja, kastracja, szczepienia) – 200 000 zł; 4) opiekę, w tym opiekę weterynaryjną (sterylizacje, kastracje) nad kotami wolno żyjącymi – 17 000 zł; 5) zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim – 1 500 zł; 6) działania edukacyjne – 40 500 zł; 7) zakup karmy oraz mikroczipów – 20 000 zł. Sąd I instancji słusznie zatem zwrócił uwagę, że Rada Gminy rozdzieliła środki finansowe w § 18 ust. 1 pkt 1, 2 3 i 7 Programu, w którym zostały połączone pod względem finansowania różne zadania i tak: w pkt 1 – zadania realizowane stosownie do art. art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 u.o.z.; w pkt 2 – zadania realizowane na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 6 i pkt 8 u.o.z.; w pkt 3 – zadania realizowane na podstawie art. art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.; w pkt 7 – zadania realizowane na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz 11a ust. 3 u.o.z., w sposób niewłaściwy. Nadmienić można jeszcze, że program w ogóle nie wskazywał środków na określone w § 2 ust. 1 pkt 4 zadanie polegające na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wobec powyższego należało przyznać rację Sądowi I instancji, że taki podział nie czyni zadość wymaganiom ustawy. Przyjęty sposób podziału środków finansowych na realizację Programu nie jest przejrzysty i w istocie rzeczy przyznaje organowi wykonawczemu swobodę wydatkowania środków pieniężnych. A to oznacza, że zaskarżona uchwała nie unormowała w sposób wyczerpujący (całościowy) kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza bezwzględnie obowiązujący art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 5 u.o.z. za bezzasadny. Za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 98 ust. 5 u.s.g. Zważyć należy, że stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g. "Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego." Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 5 u.s.g. "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd." W rozpoznawanej sprawie, Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podjęła uchwałę Nr XLV/337/21 z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022. Następnie Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: PNIK-I.4131.935.2021, stwierdził nieważność tej uchwały. Pomimo stwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności ww. uchwały, Rada Miejska w kolejnej uchwale Nr XLVlI/347/22 podjętej w dniu 5 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022 - postanowiła w § 3, że "Traci moc uchwała nr XLV/337/21 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki na rok 2022". Podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego wywołuje skutek od momentu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (ex tunc), co oznacza, iż uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie weszła w życie. Natomiast uchylenie uchwały przez radę gminy wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Nie można zatem zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym rada gminy, w okresie poprzedzającym uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, byłaby uprawniona do jej uchylenia we własnym zakresie. Taki stan rzeczy mógłby prowadzić do powstania wątpliwości interpretacyjnych co do momentu utraty mocy obowiązującej uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody, co ma istotne znaczenie w kontekście treści § 3 zaskarżonej uchwały nr XLVII/347/22. W kontekście powyższych rozważań, dotyczących skutków czynności prawnej sprzecznej z ustawą, w sposób oczywisty błędne jest stanowisko Gminy, wiążące z datą upływu terminu do złożenia odwołania od powyższej uchwały dopuszczalność podejmowania przez Wojewodę czynności nadzorczych wobec zakwestionowanej uchwały. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z treścią art. 193 zd. drugie p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 ust. 2 p.p.s.a.