I OSK 3028/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 537/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. nr KOX/1948/0b/21 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 537/23 oddalił skargę [...] sp. z o. o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. nr KOX/1948/0b/21 w przedmiocie zwrotu podania. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła [...] sp. z o. o. w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. (KOX/1948/Ob/21) i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 października 2021r. (KOX/2012/Ob/20). Wniesiono o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącą, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca Spółka zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 73 ust. 2e u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019, poz. 1309) poprzez jego błędne zastosowanie. Wyjaśniono, że naruszenie "pozostałych przepisów, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej" jest konsekwencją pominięcia przy wydawaniu wyroku zasady lex retro non agit i zastosowania przepisu art. 73 ust. 2e ugn w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. do postępowania zainicjowanego przed tą datą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawa intertemporalnego, powstałego na skutek zmiany ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy brzmienie przepisu art. 73 ust. 2e u.g.n. uzasadnia stanowisko, że po wejściu w życie nowelizacji z dniem 15 sierpnia 2019 r., która uchyliła właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach o ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, organy te zachowały kompetencje do rozpoznawania spraw wszczętych, lecz niezakończonych przed tą datą, zwłaszcza w sytuacji braku wyraźnych przepisów przejściowych. Skarżąca kasacyjnie spółka stoi na stanowisku, że wniosek złożony w dniu 11 czerwca 2019 r. powinien być rozpoznany wedle przepisów dotychczasowych, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady lex retro non agit oraz błędne zastosowanie nowego art. 73 ust. 2e u.g.n. do postępowania zainicjowanego pod rządami dawnego stanu prawnego. Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast, że brak przepisów intertemporalnych skutkuje bezpośrednim działaniem nowej ustawy, co oznacza utratę właściwości (odpadnięcie kompetencji) przez Kolegium z dniem 15 sierpnia 2019 r. Podkreślić trzeba, że związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Podkreślić też trzeba, że skarga kasacyjna, zarzucając Sądowi pierwszej instancji uchybienia w interpretacji przepisów prawa intertemporalnego, sama została sporządzona w sposób niestaranny, nie precyzując nawet w swej treści, jaki akt prawny kryje się pod wielokrotnie używanym skrótem "u.g.n." czy "ugn", jak i nie podając dziennika promulgacyjnego tego aktu, co w sprawie, której sedno stanowi właśnie wykładnia przepisów tej ustawy i skutków jej nowelizacji, ma szczególne znaczenie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że niewątpliwie, w dacie orzekania (w 2021 r.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie o zwrocie podania, przepis art. 73 ust. 2e u.g.n. nie przewidywał dla tego organu kompetencji do merytorycznego rozpoznania spraw zmiany stawki, albowiem co do zasady, kompetencja tego organu ustała z dniem 15 sierpnia 2019 r. Kolegium, orzekając o zwrocie podania, stosowało przepisy proceduralne obowiązujące w dacie orzekania. Organ ten badał swoją aktualną właściwość i stwierdził jej brak w świetle obowiązującego od 15 sierpnia 2019 r. brzmienia przepisu art. 73 ust.2e u.g.n. Argumentacja skargi kasacyjnej nie uwzględnia charakteru dokonanej zmiany legislacyjnej. Ustawodawca we wskazanej ustawie nowelizującej dokonał fundamentalnej zmiany o charakterze proceduralnym, eliminując z systemu prawnego tryb postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w sporach dotyczących zmiany stawki procentowej opłaty rocznej. Kompetencja kolegium do orzekania w tym przedmiocie, wynikająca z dotychczasowego odesłania w art. 73 ust. 2 u.g.n. do trybu z art. 78-81 u.g.n., miała charakter ustawowy. Z chwilą wejścia w życie nowelizacji, tj. 15 sierpnia 2019 r., podstawa prawna tej kompetencji została uchylona i zastąpiona procedurą przewidującą, w razie braku zgody organu na zmianę celu, bezpośrednią drogę powództwa do sądu powszechnego (art. 73 ust. 2e u.g.n.). W sytuacji, gdy ustawodawca nie zawarł w ustawie nowelizującej przepisów międzyczasowych, organy stosujące prawo zobligowane są do rozstrzygnięcia kolizji norm w czasie w oparciu o wykształcone w kulturze prawnej reguły intertemporalne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, opartym na przywołanej uchwale Sądu Najwyższego (sygn. III CZP 75/13), która dotyczy zasad prawa prywatnego, w sferze prawa publicznego, a zwłaszcza w zakresie zmian proceduralnych i ustrojowych, milczenie ustawodawcy co do reguły przejściowej poczytuje się co do zasady za przejaw jego woli bezpośredniego działania prawa nowego (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Przyjmuje się, że nowe przepisy proceduralne, jako lepiej odzwierciedlające aktualną wolę legislatora co do sposobu procedowania, powinny być stosowane co do zasady od chwili ich wejścia w życie, chyba że przeciwko temu przemawiają istotne racje aksjologiczne, np. ochrona praw nabytych czy interesów w toku. Kwestionowana skargą kasacyjną zmiana legislacyjna i akcentowane zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy, co do zasady nie prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej. Nie zachodzi zatem konieczność "sztucznego" utrzymywania właściwości kolegium w oparciu o zasadę dalszego działania ustawy dawnej, celem zapewnienia skarżącej prawa do sądu (por. także wyrok NSA I OSK 2191/22). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.