I OSK 3014/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P., C.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 135/23 w sprawie ze skargi A.P., C.P. i M.P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 października 2022 r. nr DO3.7611.311.2019.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P., C.P. i M.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 27 października 2022 r., nr DO3.7611.311.2019.OC, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 135/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawach o ustalenie odszkodowania prowadzonych w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. (w tym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a.) zadaniem organu administracji nie jest ustalenie, w jakiej konkretnie dacie właściciele utracili realną możliwość władania gruntem, lecz jedynie ustalenie czy w dacie 5 kwietnia 1958 r. mieli taką możliwość, w sytuacji gdy przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. uprawnia organ do odmowy przyznania odszkodowania jedynie w sytuacji bezspornego ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez byłego właściciela. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Minister Rozwoju i Technologii orzekł z należytym wyjaśnieniem sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w sytuacji gdy organ administracji poczynił błędne ustalenia faktyczne w sprawie, w szczególności w zakresie okoliczności utraty przez przeddekretowych właścicieli możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 roku, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, iż przeddekretowi właściciele utracili możliwość władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy najwcześniejsza data tejże utraty wynikająca ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego to dzień 31 grudnia 1959 r., 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości, 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 160/04 z 31 marca 2004 r. (znak: SPW.VILWDz.7724-2-31/03) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr 383/2003 z 14 maja 2003 r. (znak: GK/DW/II/Pd/736/92/MA) odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy dawnej ul. [...] róg ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna hip. [...], dz. nr [...]., które były wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zaistniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym dowolne uznanie braku wadliwości decyzji dekretowych. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2023 r., sygn. akt: I SA/Wa 135/23 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze sposobu sformułowania zarzutów wynika, że wskazane naruszenia prawa procesowego mają charakter wtórny, bowiem ich zasadność uzależniona jest od oceny naruszenia prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. Z tego powodu w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska Ministra, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2004 r. nr 160/04 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 14 maja 2003 r. nr 383/2003 o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...]. Skarżący kasacyjnie uważają, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n., ponieważ Wojewoda nie dokonał właściwego zbadania kwestii utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli. Ich zdaniem kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie było jednoznaczne i precyzyjne ustalenie rzeczywistego momentu pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dawnych właścicieli nieruchomości. Organ uznając, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazał, że organy wydające decyzje o odmowie przyznania odszkodowania uznały, że przeddekretowy właściciel nieruchomości utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. w związku z przekazaniem tego terenu pod rozbudowę osiedla [...], co wynika m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. oraz faktu zasiedlenia wybudowanego budynku w 1959 r. W materiale dowodowym postępowania odszkodowawczego znajdowała się też kopia sporządzonej w czerwcu 1994 r. ekspertyzy budowlanej budynku znajdującego się przy ul. [...], w której wskazano, że został on wybudowany około 1958 r., a także że znaleziono fragment projektu instalacji gazowej wykonany w 1956 r., co potwierdza, że inwestycja ta była realizowana przed 1958 r. Organ w toku postępowania nadzorczego poczynił dodatkowe ustalenia potwierdzające prawidłowość ustaleń i ocen poczynionych przez organy orzekające o odmowie przyznania odszkodowania. Sąd I instancji uznał stanowisko organu za prawidłowe i wskazał, że budynek przy ul. [...] jest dużym budynkiem o 5 kondygnacjach, 8 klatkach schodowych, został zasiedlony już w 1959 r. i w tym też roku w budynku rozpoczęło działalność Przedszkole nr [...]. Przyjąć zatem należy, że rozpoczęcie jego budowy musiało miejsce jeszcze przed 5 kwietnia 1958 r. Na powyższe wskazuje również m.in. kopia sporządzonej w czerwcu 1994 r. ekspertyzy budowlanej budynku znajdującego się przy ul. [...], w której wskazano, że został on wybudowany około 1958 r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę decyzji o odmowie przyznania odszkodowania stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., który to przepis reguluje kwestie możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze - działka (zabudowana lub niezabudowana) przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że sporna nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona była jedna z przesłanek zawartych w powołanym przepisie. Sporną pozostaje natomiast kwestia ustalenia daty faktycznego pozbawienia możliwości władania przedmiotową nieruchomości przez jej byłych właścicieli, a dokładniej rzecz ujmując – znaczenia nieustalenia konkretnej daty dla oceny decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że z materiału dowodowego postępowania odszkodowawczego nie wynika, że w sprawie tej faktyczna możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli została utracona po 5 kwietnia 1958 r., a równocześnie zebrany materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że utracili oni faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu nadzorczym również wskazuje na to, że dotychczasowi właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wynika, aby konieczne było ustalenie konkretnej daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością. Przepis ten uzależnia bowiem przyznanie odszkodowania za nieruchomość od pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jeżeli zatem poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią wcześniej, niż po 5 kwietnia 1958 r., to nie ma podstaw do przyznania odszkodowania niezależnie od tego, w jakiej dacie poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. W nauce prawa i w judykaturze nie ma zasadniczo wątpliwości co do tego, że rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że oczywistość naruszenia prawa jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego polegać ma na rzucającej się prima facie ("rzucającej się w oczy") sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami stanowiącymi jej podstawę. W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2004 r. cechuje się tego rodzaju oczywistą sprzecznością pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami stanowiącymi jej podstawę. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie prezentuje odmienne stanowisko dokonując w istocie rzeczy dowolnej interpretacji zebranego materiału dowodowego. Kasator twierdzi mianowicie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dzień 31 grudnia 1959 r. jest najwcześniejszą datą, w której przeddekretowi właściciele utracili możliwość władania nieruchomością. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że wybudowany na przedmiotowej nieruchomości budynek został zasiedlony w 1959 r. Ustalając datę utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością należy jednak uwzględnić nie datę zasiedlenia budynku, ale datę rozpoczęcia robót budowlanych, bo z zasady już w tym momencie poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznego władztwa nad nieruchomością. W sytuacji zaś, gdy budynek przy ul. [...], który jest dużym budynkiem o 5 kondygnacjach, 8 klatkach schodowych, został zasiedlony w 1959 r., to istnieją podstawy do przyjęcia, że rozpoczęcie jego budowy musiało mieć miejsce jeszcze przed 5 kwietnia 1958 r. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny, ponieważ zadaniem organu nadzoru nie jest ustalenie ponownie stanu faktycznego sprawy, ale zbadanie, czy istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, to jest w rozpoznawanej sprawie dokonania oceny, czy decyzja rażąco narusza prawo. Ocena taka z zasady jest dokonywana z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.