I OSK 3012/19

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 399/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 lipca 2019 r. po rozpoznaniu skargi J.K. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję. Kolegium nie zgodziło się z powyższym wyrokiem i zaskarżyło go w całości zarzucając mu na podstawie art, 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz nie wyjaśnił stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a Kolegium, dysponując w sprawie dwoma operatami szacunkowymi ustalającymi wartości nieruchomości, w sposób należyty zweryfikowało i oceniło je jako dowody w prowadzonym postępowaniu, nie odmawiając wiarygodności i mocy dowodowej operatowi sporządzonemu na zlecenie organu i instancji przez rzeczoznawcę R. G., natomiast przeprowadzone postępowanie wskazuje na kompletne wyjaśnienie sprawy, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd i instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a,, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej “u.g.n.") poprzez zobowiązanie Kolegium przez Sąd do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia dwóch operatów szacunkowych zawisłych w sprawie i niewłaściwe zastosowanie w ten sposób środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 iit, c) p.p.s.a, w sytuacji gdy Kolegium wpełni zbadato operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. G., i uznało, że jest on prawidłowy pod względem formalnym, a także zupełny, logiczny i wiarygodny oraz nie można odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej, Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a, w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a i art. 188 p.p.s.a. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie. Organy obu instancji ustaliły Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 5.340 zł w związku ze wzrostem wartości jego nieruchomości będącym następstwem jej podziału. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Podstawą faktyczną było ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] złotych zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego R. G. z [...] lipca 2018 r. Ustalenia te kwestionował Skarżący, który w toku postępowania wywołanego odwołaniem przedstawił operat sporządzony [...] grudnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podkreślił, że ocena operatu przedstawiona w zaskarżonej decyzji, polegająca na podaniu wykazanych w operacie cen za metr kwadratowy i końcowych wartości nieruchomości i stwierdzeniu, że wartość nieruchomości prawidłowo uwzględnia lokalizację, powierzchnię, dostęp do infrastruktury technicznej, przeznaczenie jest nie tylko niedostateczna, ale i w zaistniałych okolicznościach sprawy przedwczesna. Po dokonaniu analizy obu operatów Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zawierają one rozbieżności w zakresie przyjętych do obliczeń danych i założeń, a w konsekwencji finalnie dają dwa znacząco różne wyniki końcowe, co do wartości nieruchomości przed i po podziale. Przedstawiony stan rzeczy – w ocenie Sądu – dawał podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem przewidzianym dyspozycją art. 157 ust. 4 u.g.n., czyli rozbieżnymi operatami szacunkowymi określającymi wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Organ II instancji nie tylko nie odniósł się w decyzji do wskazanych powyżej różnic w operatach, ale też pominął całkowicie w swoich rozważaniach zarzuty zgłoszone w odwołaniu, negujące prawidłowość operatu będącego podstawą wymiaru opłaty adiacenkiej. Tymczasem skarżący zarzucił operatowi szacunkowemu R.G. istotne błędy takie jak brak opisu cech nieruchomości przyjętych do porównania, jak i niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych, brak korekt ze względu na różnie ukształtowane atrybuty cenotwórcze poszczególnych nieruchomości, nieuwzględnienie obciążeń. Skarżący przedstawił nadto kontroperat, wskazujący na brak wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, a więc istotnie odmienny od wyceny nieruchomości przyjętej w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że wypowiedź biegłego co do kontroperatu zawarta w piśmie z [...] stycznia 2019 r. nie wyjaśniła spornych kwestii, zwłaszcza biegły merytorycznie nie uzasadnił z jakich powodów uważa, że kontroperat biegłej nie jest właściwy. Ogólne twierdzenia, co do tylko niektórych kwestii, że wyliczenia wzrostu cen rozmijają się z realiami rynku lokalnego Gminy D., a wartość służebności gruntowej nie ma wpływu na wartość końcową działki [...], nie stanowią rzetelnego, merytorycznego ustosunkowania się do kontroperatu, o które mógłby oprzeć się organ rozpoznający sprawę. Zdaniem Sądu, wobec zgłaszanych wątpliwości skarżącego oraz wobec istotnych rozbieżności w treściach obu operatów i znacząco różnych wyników szacowania, organ, zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia i usunięcia tych wątpliwości. Instrumentem właściwym do rozwiązania spornych kwestii jest właśnie przewidziana w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z którego organ II instancji winien był skorzystać. W skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek do wystąpienia przez organ o dokonanie weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podkreślono, że jeśli strona uważałaby, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. w celu dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia i przedłożyć organ przeciwdowód z tejże opinii. Organ podkreślił, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., jednak ani sąd, ani Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium podkreśliło, że operaty sporządzone zarówno na zlecenie strony i organu I instancji były przezeń ocenione i w wyniku tej analizy operat R. G.uznany został za taki, któremu nie można odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem Sąd zobowiązał Kolegium, mimo braku wątpliwości Kolegium co do wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości obu operatów szacunkowych stanowiących dowody w sprawie. Kolegium podkreśliło, że ocena operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jest możliwa, po pierwsze - na zlecenie strony, a po drugie - w sytuacji, gdy powstaną po stronie organu uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Sytuacja taka zaś nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu obu operatów wskazał, że w jego ocenie nie została wyjaśniona kwestia istnienia w drodze sieci kanalizacyjnej (1), różne są założenia biegłych w zakresie istnienia uzbrojenia technicznego w tejże drodze (2), odmiennie przyjęto w operatach wzrost cen transakcyjnych na skutek upływu czasu – to jest na poziomie zerowym i na poziomie 0, 71 % (3). Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że biegła sporządzająca operat na zlecenie Skarżącego pomniejszyła wartość działki nr [...] po podziale o kwotę 3.500 złotych odpowiadającą według niej wartości służebności gruntowej. O ile w zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło z jakich przyczyn w jego ocenie brak było podstaw do pomniejszania wartości działki o kwotę odpowiadającą wartości służebności gruntowej, o tyle w odniesieniu do pozostałych rozbieżności ograniczyło się do powtórzenia w uzasadnieniu swojej decyzji fragmentów stanowiska zawartego w piśmie biegłego z [...] stycznia 2019 r., dotyczących braku podstaw do przyjmowania wzrostu cen transakcyjnych. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że kwestionując w skardze kasacyjnej możliwość ustosunkowywania się przez biegłego, który sporządził operat na zlecenie organu do kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji posłużył się właśnie argumentacją zawartą w piśmie biegłego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że biegły opisując atrybuty rynku wskazał lokalizację ogólną oraz sąsiedztwo, powierzchnię działki, uzbrojenie w media i przeznaczenie w planie miejscowym (str. 18 opinii). Następnie określił wagi dla poszczególnych atrybutów pomijając jednak jako atrybut uzbrojenie w media i wskazując, że wyznacza wagi dla lokalizacji ogólnej, sąsiedztwa i powierzchni. Przeznaczenie w planie miejscowym nie zostało uznane na tym etapie za atrybut cenotwórczy. Jak wynika z opinii, do porównań przyjęto nieruchomości o innym przeznaczeniu niż działka polegająca podziałowi. Działka podlegająca podziałowi (i działki powstałe w wyniku jej podziału) położona jest na terenie oznaczonym symbolem UT1. Do porównania przyjęto natomiast działki oznaczone symbolami RO-1, MR-2 i UT-1. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. pod podjęciem nieruchomości podobnej rozumie się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze (a przy zastosowaniu tego podejścia sporządzone zostały oba operaty) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Biegły działający na zlecenie organu przyjął do porównania nieruchomości, które nie są do siebie podobne z uwagi na odmienne przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd kasacyjny aprobuje w pełni wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nieruchomości przyjmowane do podziału nie muszą być nieruchomościami identycznymi, jednak występujące różnice powinny podlegać uwzględnieniu przy zastosowaniu współczynników korygujących. W niniejszej sprawie biegły uznał, że przeznaczenie nieruchomości wpływa na jej wartość, stanowi bowiem atrybut cenotwórczy pomijając jednak w swoich wyliczeniach kwestię przeznaczenia nieruchomości pomimo przyjęcia do porównań nieruchomości o innym przeznaczeniu. Okoliczność ta nie została dostrzeżona i wyjaśniona ani przez organ pierwszej instancji ani przez Kolegium, co świadczy o wadliwości dokonanej przez organ drugiej instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji o niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska organu co do zakresu kontroli operatu wyjaśnić należy, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 maja 2021 r. I OSK 186/21) opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości powinna być przez organ w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Do organu administracji należy kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Kontrola ta jest dokonywana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy bardziej zróżnicowane, które generalnie można podzielić na niewkraczające w sferę wiadomości specjalnych, i te, które takich wiadomości dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, o czym była już mowa powyżej. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, organ administracji jest zobowiązany do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, które z okoliczności wskazanych w opinii rzeczoznawcy może ocenić na podstawie art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych. Z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że dokonywanie wyceny metodą porównawczą nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje, aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do przeznaczenia, położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się na podstawie kryteriów prawnych opisanych w art. 153 ust. 1 u.g.n. Tym samym, weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych. Zaznaczyć należy, że udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym zakresie ocena rzeczoznawcy majątkowego może stanowić wiarygodny dowód w sprawie, powinno nastąpić na gruncie art. 80 k.p.a. nie zaś poprzez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że operat sporządzony na zlecenie Skarżącego obarczony jest błędami niedostrzeżonymi przez Kolegium ani sąd pierwszej instancji. Biegła ustalając wartość nieruchomości wyjaśniła, że posłużyła się danymi transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości znajdujących się na – jak to określiła – subrynku lokalnym, to jest obszarze gminy z zawężeniem od pasa wybrzeża do 1km - 5 km od morza. Pojęcie subrynku lokalnego nie występuje ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej "rozporządzenie"). W rozporządzeniu używane jest pojęcie rynku lokalnego, które nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Do przyjęcia przez biegłą do porównań nieruchomości ze specjalnie utworzonego "subrynku" ani do prawidłowości takiego działania Kolegium nie odniosło się w swojej decyzji. Z opinii sporządzonej na zlecenie Skarżącego nie wynika również wprost, czy nieruchomości przyjęte do porównań były nieruchomościami podobnymi jeżeli chodzi o przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.. Z danych dotyczących analizy rynku zawartych na stronie 9 opinii wynika, że biegła objęła badaniem 30 nieruchomości, z których do dalszej analizy przyjęła 22 transakcje wyłączając umowy sprzedaży nieruchomości m.in. "z przeznaczeniem w m.p.z.p. całej powierzchni pod RZ lub RO-2". Jednocześnie biegła nie uznała samego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za cechę mającą wpływ na cenę nieruchomości, przyjmując jako cechy cenotwórcze odległość od miasta, media i potencjał inwestycyjny rozumiany jako przeznaczenie i odległość od najbliższej zabudowy. Sąd pierwszej instancji skupił się w uzasadnieniu na zaniechaniu wyjaśnienia przez organy wskazanych przez niego różnic w obu operatach jak również zwrócił uwagę na różne przyjęcie i opisanie tzw. atrybutów cenotwórczych w obu opiniach. Odnosząc się do tego przypomnieć należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który zgodnie z art.154 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Zatem, sam fakt wyboru przez biegłych odmiennych cech (atrybutów) nie może oznaczać wadliwości opinii i nieustosunkowanie się przez organ do tej kwestii nie może przesądzać o wadliwości decyzji. Jednak biegli wybierając podejście porównawcze zobowiązani są zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez nich określonego materiału porównawczego w sposób pozwalający na kontrolę, czy rzeczywiście przyjęte zostały nieruchomości podobne. W niniejszej sprawie, jak już wskazano, organ nie ocenił, czy nieruchomości wskazane przez R. G. rzeczywiście mogły być uznane za podobne, oceny takiej nie przeprowadził również w odniesieniu do operatu sporządzonego na zlecenie Skarżącego. Oznacza to, że organ zaniechał przeprowadzenia prawidłowej oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie operatów. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji jednak, w której Sąd uznając, że decyzja organu drugiej instancji narusza przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 15 k.p.a dostrzeżenie powyższej okoliczności na etapie postępowania kasacyjnego stanowi potwierdza prawidłowość wyroku Sądu pierwszej uchylającego zaskarżoną decyzję. Za niezasadny zatem uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania objętych punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, za jaki NSA uznaje zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedłożenie przez Skarżącego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego było następstwem zastosowania się przez niego do wezwania organu. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium przekazało Wójtowi odwołanie Skarżącego zalecając mu rozpatrzenie w trybie art. 132 k.p.a. podniesionych zarzutów i dokonanie oceny, czy organ jest w stanie samodzielnie na podstawie istniejącego materiał dowodowy dokonać oceny ich trafności. W skierowanym do Wójta piśmie z [...] października 2018 r. Kolegium wskazało dodatkowo, że Skarżący może przedstawić własny operat szacunkowy a zaniechanie wezwania strony do przedłożenia tego operatu może być ocenione jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Po otrzymaniu pisma Kolegium Wójt wezwał Skarżącego do złożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, co Skarżący wykonał. Zatem w stanie faktyczny sprawy uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że to Skarżący zobligowany był do przeprowadzenia oceny prawidłowości operatu w trybie art. 157 u.g.n. nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący przedstawiając kontroperat działał w zaufaniu do organu i na jego zlecenie. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym wystąpienie o zbadanie prawidłowości operatów może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. Wystąpienie o ocenę o której mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, w której istnieją dwa rozbieżne operaty szacunkowych określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. O taką ocenę może wystąpić każdy, przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 157 ust. 4 u.g.n. wymagałoby jednak przyjęcia przez Sąd, że organy dokonały prawidłowej oceny operatów szacunkowych i w ramach tej oceny prawidłowo przyjęły, że oba operaty mogą być uznane za wiarygodne. Tymczasem w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uznał, że wiarygodnym dowodem jest operat sporządzony przez biegłego, zaś operat sporządzony na zlecenie Skarżącego jest wadliwy, przedstawiając jednocześnie uzasadnienie swojego stanowiska. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w jego ocenie organ drugiej instancji nie dokonał prawidłowej oceny operatu sporządzonego przez biegłą B. K. Sąd przyjął, że stanowi to naruszenie art. 157 ust. 4 u.g.n. oraz przepisów postępowania, przede wszystkim dotyczących konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 15 i art. 80 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie przesądził jednak, że oba operaty sporządzone w sprawie mogą być uznane za wiarygodne. W takiej sytuacji, przedwczesne było zobowiązywanie organu do zastosowania organ art. 157 ust. 4 u.g.n. i w tym znaczeniu, zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego uznać należało za zasadny. W ocenie Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a. nie dokonując prawidłowej oceny obu przedstawionych mu operatów. Dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny i uznaniu, że oba te operaty te są wiarygodne jako dowody pojawiałaby się konieczność rozważenia skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zobowiązany będzie do dokonania oceny obu operatów, przy uwzględnieniu wskazanych w niniejszym uzasadnieniu kryteriów i zakresu badania. Organ rozważy również, czy operaty te mogą być dalej wykorzystane w sprawie w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. i w zależności od wyników tej oceny i rozważań wyda stosowną decyzję. W konsekwencji uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).