I OSK 300/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 149/20 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2019 r. nr GK-II.7221.257.2019 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M. G. na rzecz S. T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 149/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2019 r. nr GK-II.7221.257.2019 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia 11 października 2019 r. nr PODGIK.4200.9.9.2019; II. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego S. T. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu I instancji organy uchyliły się od samodzielnego zbadania w sposób szczegółowy czy doszło do błędu w postaci włączenia parceli nr 882/1 do działek o innym stanie własności i kiedy. Nie wyjaśniły także na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych wyznaczono granice działek po wymianie gruntów. Sąd zwrócił także uwagę na brak jakichkolwiek ustaleń co do objętej wnioskiem [...], co przesądza o nierozpoznaniu całości wniosku. Powyższe oznacza, ze stan faktyczny jest wątpliwy, ustalony z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. G. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2019 r., nr GK-II.7221.257.2019 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 11 października 2019 r., nr PODGIK.4200.9.9.2019, pomimo braku istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi S. T. na ww. decyzję. 2. Naruszenie prawa materialnego, a to: a) art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm., dalej jako: p.g.i.k.) w zw. z § 12 oraz § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej jako: rozporządzenie egib) poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji prawo, które nie wynika w sposób niewątpliwy z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu egib, b) § 45 ust. 1 i 2 w zw. z § 35 i § 36 rozporządzenia egib poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznanie, że organ ewidencyjny w postępowaniu o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. K. polegającej na ujawnieniu parceli gruntowej [...] był zobowiązany do wykonanie synchronizacji dawnej parceli nr [...], podczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje wyłącznie poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy ewidencyjnych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. Zasądzenie od skarżącego S. T. na rzecz skarżącej kasacyjnie M. G. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, 3. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S.T. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie M. G. na rzecz S. T., kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18 te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawionych środkowi zaskarżenia i odbiega od zakreślonych wskazanymi przepisami standardów. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w ww. art. 174 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu prawa procesowego. W takiej sytuacji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które określono jako naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te - jako wynikowe - stanowią prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub postanowienie w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny wad procesowych lub naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt II FSK 2789/19). Formułując powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak żadnych innych przepisów regulujących postępowanie czy materialnoprawnych, którym miałby uchybić WSA, dokonując oceny działań organu. Tymczasem skuteczność zarzutu naruszenia przepisu wynikowego zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, bowiem czy uwzględnienie skargi, a tym samym uchylenie decyzji czy postanowień organów administracyjnych, stanowi jedynie wynik procedowania sądu poprzedzony szeregiem czynności procesowych. Przepis ten może być argumentem skargi kasacyjnej jedynie pomocniczo, jako uzupełnienie zarzutu głównego innego naruszenia, którego mógł dopuścić się sąd I instancji. Innymi słowy, oddalenie skargi lub jej uwzględnienie jest efektem określonego toku myślowego sądu, i tylko wówczas mogłoby stanowić podstawę samodzielnego zarzutu, gdyby sąd I instancji nie dopasował wydanego rozstrzygnięcia do całokształtu wywodów faktycznych i prawnych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, bez wyjaśnienia istoty uchybienia lub wskazania właściwych przepisów stosowanej ustawy z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej, czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tego zarzutu poddać merytorycznej kontroli. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano naruszenia art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 12 oraz § 35 rozporządzenia egib oraz naruszenie § 45 ust. 1 i 2 w zw. z § 35 i 36 rozporządzenia egib "poprzez ich błędne zastosowanie". W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano na żadną z tych form naruszenia, określając sposób naruszenie prawa materialnego w sposób ustawowo nieokreślony jako "błędne zastosowanie". Dalej należy wskazać, że omawiane zarzuty zostały skonstruowane także niestarannie, gdyż strona skarżąca kasacyjnie powołując art. 20 ustawy prawo geodezyjne oraz § 12 i § 35 rozporządzenia wykonawczego egib nie dostrzega, że przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 20 ww. ustawy w dacie wydawania zaskarżonej się do sądu wojewódzkiego decyzji składał się z 7 ustępów, a także mniejszych jednostek redakcyjnych, podobnie §12, § 13, § 35 i § 36 i § 45 ust. 2 wówczas obowiązującego rozporządzenia wykonawczego nie tworzyły jednej zamkniętej całości i składały się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych). W związku z tym trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2022r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21, wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19publ. CBOSA). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Jest to o tyle bowiem istotny, jako że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Co prawda, w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie ( publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz.1). Jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący koncentruje się na wykazaniu prawidłowości decyzji wydanych w sprawie, powołując się w tym zakresie także na przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2001 r. nie wskazane w petitum skargi (np. § 35, § 37 , § 44, § 46 ust. 2 pkt 1 , § 47 ust. 3 oraz przepisy kodeksy postępowania administracyjnego ( art. 75 §1 k.p.a. , art. 76 § 1 lub 2 k.p.a. i art. 76a § 1 k.p.a.). Powyższa analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że skarżący kasacyjnie nie odnosi się tam do wyroku Sądu pierwszej instancji, lecz oceniane jest stanowisko organów orzekających w sprawie, którym odmówiono wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gm. K. i wykazania odrębnej działki odpowiadającej dawnej [...]. Nie sposób zatem ustalić, jaką konkretnie postać naruszenia owych przepisów autor kasacji miał na myśli. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a