I OSK 2991/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3039/13 w sprawie ze skargi T.Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014r. (sygn. akt I SA/Wa 3039/13), oddalił skargę T.Z. reprezentowanego przez pełnomocnika z urzędu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. nr [...]w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy [...]decyzją z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr [...]odmówił przyznania T.Z. zasiłku celowego – pomocy finansowej na naprawę dachu. W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.), wskazał, że zasiłek celowy może być również przyznany na pokrycie części lub całości kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W ocenie organu, wniosek o przyznanie środków na naprawę dachu nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 u.p.s., nie odpowiada celom, ani nie mieści się w możliwościach opieki społecznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...]wyjaśnił, iż remont, wyceniony przez wnioskodawcę na kwotę 12000 zł – 20000 zł, nie mieści się w katalogu drobnych remontów i napraw, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a ponadto, organ nie posiada takich możliwości finansowych, by udzielić pomocy we wnioskowanym zakresie. Wskazano również, że wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości. Na skutek wniesionego przez T.Z. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 września 2013r., nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie jest wadliwa, a okoliczności sprawy uzasadniają odmowę przyznania pomocy finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację organu I instancji, przywołując treść przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium pomimo ustalenia, że T.Z. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i że remont dachu mieści się w katalogu pomocy społecznej, a także że okoliczność ta stanowi niezbędną potrzebę życiową wnioskodawcy, zasiłek celowy na ten cel nie może być przyznany, co wynika z istoty zasiłku celowego jako środka o charakterze doraźnym. Zauważono również, że udzielenie pomocy w rzeczonej kwocie nie mieści się w możliwościach finansowych Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Na powyższą decyzję T.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego nie jest zgodna z prawdą. Ponownie podkreślił zagubienie księgi wieczystej nieruchomości, na której znajduje się uszkodzony budynek oraz podkreślił, że pragnie ratować dom, który jest zamieszkiwany przez dziesięciu lokatorów. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014r. (sygn. akt I SA/Wa 3039/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę T.Z., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 39 i 40 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 tej ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Artykuł 40 wskazuje natomiast, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Sąd zaznaczył również, że w myśl art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z analizy tych przepisów oraz uwzględniając art. 3 ust. 3 i 4 wzmiankowanej ustawy, Sąd wyprowadził wniosek, że pomoc społeczna jest instytucją o charakterze wyjątkowym stosowaną wtedy, gdy obywatel sam nie może sprostać okolicznościom życiowym. Sąd podzielił również argumentację organu II instancji, w myśl której remont dachu stanowi bieżący remont, jednocześnie wskazał, że warunkiem przyznania zasiłku jest dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi przez pomoc społeczną. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzenia organu I instancji co do możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej (jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Ośrodek Pomocy Społecznej może przyznać zasiłek w kwocie 100 zł). Wskazując na powyższe, Sąd uznał, że pomimo braku szczegółowego uzasadnienia tej okoliczności ewentualne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd jednocześnie zauważył, że organ odwoławczy nie zbadał przesłanek z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, jednak to zdaniem sądu również nie wpływa na treść rozstrzygnięcia, ponieważ decyzja odmowna została podjęta z powodu braku środków finansowych. Wskazano również, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie pozostawił skarżącego bez pomocy – zwrócono się do innych podmiotów mogących pomóc skarżącemu, w uzasadnieniu Sąd podkreślił, że nie można zatem zarzucić organowi braku działania i nieudzielenia pomocy zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy. W skardze kasacyjnej zaskarżającej powyższy wyrok w całości, T.Z. działający przez pełnomocnika z urzędu zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art.174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo wydania jej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art.3 ust.3 i 4 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez co nie uwzględniono strat poniesionych przez skarżącego w wyniku zdarzenia losowego oraz pominięto wyjaśnienie, jakimi środkami finansowymi dysponowała pomoc społeczna na zasiłki, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za główną przyczynę nieprzyznania zasiłku celowego uznał brak środków finansowych, a nie niespełnienie przesłanek z art. 39 lub 40 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej to stanowisko jest błędne, bowiem organ nie ustalił pełnego stanu faktycznego (tj. nie wziął pod uwagę, że dach wymaga remontu na skutek zawalonego nań drzewa) oraz nie ustalił rzeczywistej woli strony, przyjmując, że wnosi o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zamiast oprzeć się na przesłankach art. 40 ust. 1, które nie zostały przez organ rozpatrzone. W opinii skarżącego opieka społeczna błędnie analizowała swoje możliwości finansowe. Organ ustalił, że nie ma środków w odpowiedniej kwocie na pomoc związaną z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej, nie uwzględniając różnicy pomiędzy zasiłkiem opisanym w art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W skardze zwrócono uwagę na dysproporcję w potrzebnych kwotach pieniężnych pomiędzy zasiłkiem stanowiącym pomoc przy zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych a tymi, które przysługują wnioskodawcy w przypadku strat spowodowanych zdarzeniami losowymi – zdaniem autora skargi kasacyjnej oczywistym jest, że kwoty potrzebne na realizację celów wymienionych w art. 40 wzmiankowanej ustawy muszą być większe niż te, którymi pomoc społeczna dysponuje w ramach zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych. Podkreślono również, że z reguły pomoc społeczna ma odrębne środki na zasiłki przyznawane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a więc możliwe było przyznanie zasiłku w kwocie koniecznej na remont dachu. Wobec powyższego – organ nie ustalił w sposób pełny stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył z kolei powołane przepisy postępowania sądowoadministracyjnego poprzez nieuchylenie decyzji, uznając, że naruszenia przepisów dokonane przez organ I i II instancji nie wpływały na wynik sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art.134 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1, art.107 § 3 w zw. z art.3 ust.3 i 4 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Zdaniem skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej organy administracyjne pominęły, że skarżący poniósł straty w wyniku zdarzenia losowego, a w szczególności nie wyjaśniły jakimi środkami pomoc społeczna dysponowała na zasiłki w takich przypadkach. W konsekwencji organy nie ustaliły pełnego stanu faktycznego, pomijając przyczyny uszkodzenia dachu, nie prowadząc postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia tych okoliczności oraz rzeczywistej woli strony. Jednak zarzuty nieustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a.) są nietrafne. Ustalenia faktyczne, dokonane w niniejszej sprawie przez organy administracyjne oraz zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, znajdują odzwierciedlenie w aktach i nie budzą wątpliwości: upadające wskutek wichury drzewo uszkodziło ok. ¼ powierzchni dachu w budynku zamieszkałym przez skarżącego. Skarżący zwrócił się do organów administracyjnych o pomoc finansową w jego naprawie poprzez przyznanie mu zasiłku celowego. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprawdzie organom administracyjnym (zarówno I jak i II instancji) zasadnie można zarzucić szereg uchybień, to jednak nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art.40 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przepis ten stanowi uzupełnienie art.39 ustawy o pomocy społecznej, realizując wskazany tam cel, a jednocześnie lex specialis w stosunku do art.8 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy w zakresie w jakim przewiduje on możliwość jego przyznania niezależnie od dochodu. Co więcej może mieć on charakter świadczenia zwrotnego (co do zasady), jak i nie podlegać zwrotowi. Jak stwierdzono to wyżej, okoliczności faktyczne sprawy kwalifikowane jako zdarzenie losowe oraz spełnienie przez wnioskodawcę pozostałych przesłanek ubiegania się o zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzebnej bytowej w rozumieniu art.39 u.p.s., nie budzą wątpliwości. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 marca 2014r., sygn. akt I OSK 2846/13, że żaden z przepisów u.p.s. nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Zasiłek celowy nie służy bowiem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wynika z ustaleń zawartych w aktach sprawy przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego wnioskodawcy nie było niespełnienie przesłanek z art.40 w zw. z art.38 u.p.s., lecz brak środków finansowych w wysokości żądanej przez wnioskodawcę (ok. 12000 – 20000 zł), czy też adekwatnych do realizacji celu zasiłku tj. naprawy dachu. W sposób oczywisty organy pomocy społecznej nie dysponują takimi środkami finansowymi, by udzielić wnioskowanej pomocy w jednostkowym zakresie. Organy pomocy społecznej zobowiązane są także do dbałości o powierzone publiczne środki finansowe oraz ich racjonalne wykorzystanie w realizacji powierzonych im celów. Zgodnie z art.3 ust.3 i 4 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tym kontekście podzielić należy wnioski Sądu I instancji, że skarżący nie został pozostawiony bez pomocy – organy pouczyły go o możliwości zwrócenia się o pomoc do innej instytucji Wydziału Zarządzania Kryzysowego, a nadto ze względu na zły stan techniczny budynku zaproponowano mu skierowanie do schroniska. Dodać także należy, że na chwilę wydawania decyzji przez organy administracyjne wnioskodawca nie wykazał się tytułem prawnym do zajmowanego przez siebie domu. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w kontekście art. 7, art.8, art. 77 § 1, art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.3 ust.3 i 4 oraz 40 u.p.s. W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.