I OSK 2988/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 127/14 w sprawie ze skargi S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 127/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Radomsko z dnia [...] września 2013 r., nr [...], o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta Radomsko ustalił dla S. C., właściciela nieruchomości gruntowej położonej w Radomsku przy ulicy P., oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie 43, opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na działki [...], [...], [...], w wysokości 4 900 zł, co stanowi 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazało, iż wobec podziału nieruchomości, co nastąpiło decyzją z dnia 7 listopada 2011 r., 30 października 2012 r. sporządzona została wycena przedmiotowej nieruchomości (uaktualniona na dzień 13 grudnia 2012 r., a następnie sprostowana i uzupełniona w dniu 20 czerwca 2013 r.), w wyniku której określona została jej wartość konieczna dla ustalenia opłaty adiacenckiej, zaś w operacie szacunkowym nie ma uchybień, które powodowałyby niezgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ wyjaśnił też, że wskazywane przez S. C. okoliczności nabycia przedmiotowej nieruchomości oraz potrzeby jej podziału nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia przez organ administracji publicznej od pobrania opłaty adiacenckiej, bowiem w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. W skardze na powyższą decyzję S. C. zarzucił, iż organy nie zbadały dokładnie wszystkich okoliczności związanych z podziałem nieruchomości i nie uwzględniły poniesionych przez niego kosztów podziału, zaś przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie wziął do porównań nieruchomości podobnych, nie uwzględnił innych czynników mających wpływ na wartość nieruchomości, a dokonał korekty operatu zamiast sporządzić nowy. W piśmie uzupełniającym skargę podkreślono, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchyliło pierwotną decyzję Prezydenta Miasta Radomska i przekazało sprawę do ponownego jej rozpatrzenia, jednakże obie decyzje organu odwoławczego były wydane w tym samym składzie osobowym, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził: Operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie, a pogląd organu, że jest on zgodny z wymogami określonymi w przepisach jest słuszny, gdyż w operacie rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, wskazał podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych i w rezultacie tych czynności przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony operat szacunkowy nie pozostawia wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem. 30 października 2012 r., sporządzono pierwotną wycenę przedmiotowej nieruchomości (uaktualnioną na dzień 13 grudnia 2012 r.), na wniosek organu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2013 r. została ona sprostowana i uzupełniona 20 czerwca 2013 r., zatem nieskuteczny jest zarzut, iż operat wykorzystano po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, w związku z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez niewyłączenie się z udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji członków składu orzekającego Kolegium, którzy orzekali w dniu [...] kwietnia 2013 r., przekazując przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika organu od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, a reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. C., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy przez organ, którego członkowie winni zostać wyłączeni od udziału w sprawie w związku z dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. – co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem skargi, podstawa wyłączenia miała miejsce z tego powodu, że ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekał w sprawie dwukrotnie, wydając decyzję z [...] kwietnia 2013 r., a następnie zaskarżoną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. W skardze kasacyjnej został postawiony tylko jeden zarzut – naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania, przez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w sprawie istniała podstawa do wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Argument o podstawie wyłączenia członków Samorządowego Kolegium był już podnoszony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który uznał go za chybiony, a ze stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji i z tego samego powodu podlega wyłączeniu członek organu kolegialnego, na mocy art. 27 § 1 k.p.a. Wyłączenie zatem członka organu kolegialnego, a takim jest samorządowe kolegium odwoławcze, ma miejsce wówczas, jeżeli brał udział w wydawaniu decyzji zaskarżonej, tj. jako pracownik organu I instancji lub od której wniesiono skargę do sądu administracyjnego. § 1a art. 27 k.p.a. przewiduje także konieczność wyłączenia członka samorządowego kolegium w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o ile brał udział w wydaniu decyzji objętej tym wnioskiem. W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim orzekało dwukrotnie – po raz pierwszy wydając decyzję z [...] kwietnia 2013 r. uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a po raz drugi orzekając [...] listopada 2013 r. i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W obu przypadkach istotnie skład Samorządowego Kolegium był taki sam. Jednak nie oznacza to, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wyłączenia członków organu kolegialnego z pracy wskazanej w art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W sprawie nie miała bowiem miejsca sytuacja wskazana w tych przepisach – orzekania w wydaniu zaskarżonej decyzji. Decyzja bowiem z [...] kwietnia 2013 r., wydana w drugiej instancji, nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., bowiem nie nastąpiło w procesie administracyjnym naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, gdyż członkowie Samorządowego Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie podlegali wyłączeniu, nie brali bowiem udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.