I OSK 2987/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2991/14 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 2991/14 oddalił skargę H. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1951 roku nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1951 roku nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N. [...], oznaczonej hip. jako: [...], na rzecz jej przeddekretowej właścicielki P. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wpłynął wniosek P. K. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku, a następnie wydanym w tej samej dacie orzeczeniem odmówiło przyznania jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydium powołało się na nieprzywrócenie byłej właścicielce przewidzianego art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; przywoływanego dalej jako: "dekret") terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczenie to, w następstwie rozpoznania odwołania P. K., zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. Wnioskiem z 1 grudnia 2010 r. córka byłej właścicielki - H. C., będąca jednym z jej następców prawnych, zwróciła się o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i pozostającej w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. W motywach żądania powoływała się na tragiczne losy rodziny w okresie wojny i tuż po jej zakończeniu, które uniemożliwiły terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Minister argumentował, że wniosek nie może zostać uwzględniony, gdyż była właścicielka nieruchomości nie dochowała 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W ocenie organu, mając na względzie powyższe oraz materialnoprawny charakter przedmiotowego terminu, spełniona została przesłanka uzasadniająca podjęcie przez organy dekretowe negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania tego prawa. To z kolei doprowadziło Ministra do konkluzji, że, rozstrzygając w przedmiocie wniosku P. K., ówczesne organy działały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał tę decyzję w mocy. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie dotyczące materialnoprawnego charakteru terminu, w jakim byli właściciele nieruchomości warszawskich mogli skutecznie żądać ustanowienia w trybie przepisów dekretu prawa własności czasowej do gruntu tych nieruchomości, który to termin w niniejszej sprawie nie został dochowany, co było okolicznością wystarczającą do negatywnego rozpoznania wniosku, zatem orzeczenia dekretowe nie naruszały prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. C., zarzucając jej naruszenie art. 156 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem (dalej: rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku) poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi kwestionowała materialny charakter terminu do złożenia wniosku dekretowego, a także wywodziła, że umieszczenie konkretnej nieruchomości w wykazie nieruchomości przejętych w posiadanie gminy miało charakter decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygało o indywidualnych prawach danej osoby. Skarżąca podniosła, że decyzje indywidualne, jakimi były niewątpliwie protokoły/obwieszczenia dotyczące objęcia gruntu przez gminę w posiadanie nie były doręczane, tym bardziej z właściwym pouczeniem. W konsekwencji właściciele nieruchomości nie byli informowani o przysługujących im środkach odwoławczych. Nie mógł zatem wobec nich biec termin do odwołania, co powoduje, że decyzja z [...] kwietnia 1951 r. również z tego powodu powinna być uznana za nieważną. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, a także skutecznego jego otwarcia w efekcie opublikowania ogłoszenia o sporządzeniu protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu całkowicie nieuprawnione jest utożsamianie poszczególnych czynności realizowanych w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę, takich jak wspomniane ogłoszenie, z decyzjami incydentalnymi, a więc władczymi aktami rozstrzygającymi wynikłe w toku postępowania administracyjnego kwestie wpadkowe. Sąd zaznaczył, że aby mówić o tego rodzaju decyzjach samo postępowanie administracyjne musi być w toku, co wynika wprost z treści art. 72 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku - o postępowaniu administracyjnem (Dz. U Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 roku). Tymczasem wejście w życie dekretu nie uruchamiało samoistnie żadnego postępowania administracyjnego. To inicjował dopiero wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (praw własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Także zespół czynności dokonywanych w ramach unormowanego w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16 poz. 112, dalej: rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 roku) procesu obejmowania gruntów w posiadanie nie należał do sfery postępowania administracyjnego, ale działań faktycznoprawnych, z których spełnieniem prawodawca wiązał skutek prawny w postaci oznaczenia daty początkowej sześciomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd dodał też, że z akt sprawy nie wynika, by sam proces obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie gminy dokonał się z naruszeniem przepisów tegoż rozporządzenia, a zwłaszcza z naruszeniem ich w stopniu rażącym. Wprawdzie wspomniane rozporządzenie nakładało na Zarząd Miejski obowiązek przesłania byłemu właścicielowi zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania w posiadanie gruntu - niezależnie od opublikowania w tym względzie stosownego ogłoszenia – jednakże obowiązek ów aktualizował się dopiero wówczas, gdy dane o miejscu pobytu tegoż właściciela lub osoby jego prawa reprezentującej były organowi znane (por. § 5 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r.). Z zachowanych zaś akt archiwalnych sprawy nie wynika w ocenie Sądu I instancji, by w dacie opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia nieruchomości przy ul. N. [...] w posiadanie, tego rodzaju danymi Zarząd Miejski dysponował. Z tego względu, z faktu braku przesłania P. K. zawiadomienia o powyższej czynności nie można wywodzić, by doszło do rażącego naruszenia przewidzianej rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 1946 roku procedury, a przez to nieskuteczności objęcia nieruchomości w posiadanie. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że kwestia charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu była wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze oraz doktrynie, gdzie jednolicie przyjmowano, że ma on charakter materialnoprawny i nie znajdują do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku dotyczące przywracania terminów. Sąd uznał, że, skoro wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości został złożony z uchybieniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, a termin ten miał charakter materialnoprawny, to okoliczność ta (niezależnie od tego, jakie przyczyny spowodowały uchybienie terminu) była wystarczająca do jego negatywnego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła H. C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 k.p.a." poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1951 roku oraz przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku - w całości oraz art. 22, 23, 41, 42, 72 i 82 w szczególności, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że istotą zarzutów jest niezastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd niesłusznie pominął ten akt prawny mimo jego obowiązywania w czasie wydania kwestionowanej decyzji z 1951 roku. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że ówczesne decyzje odmawiające przywrócenia terminu odwoływały się wprost do przepisów powołanego rozporządzenia i nie zawierały argumentu, że przedmiotowy termin ma charakter materialnoprawny w związku z czym co do zasady nie podlega przywróceniu. W konsekwencji w ocenie skarżącej kasacyjnie zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju, jak i Sąd I instancji, rażąco naruszyli prawo, gdyż bezpodstawnie dokonali zmiany podstawy prawnej decyzji z [...] kwietnia 1951 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie przez H. C. nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Należy bowiem zwrócić uwagę, na to że, zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 k.p.a. Natomiast przepis art. 156 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego. Przede wszystkim jednak art. 156 k.p.a. składa się z 9 jednostek redakcyjnych. Każda z nich reguluje inne stany prawne. Jak już wskazano wyżej, nieokreślenie w podstawie kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a. uniemożliwia ocenę tego zarzutu, bowiem Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się jaka norma według autora skargi kasacyjnej została naruszona. W rezultacie zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. nie mógł być skuteczny. Niemniej jednak odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii charakteru 6 miesięcznego terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do materialnoprawnego charakteru tego terminu. Należy też w całości podzielić przedstawioną przez ten Sąd, przemawiająca za tym argumentację. Jak to trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwestia charakteru tego terminu była już wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze i doktrynie. Sąd przytoczył przykładowo ukształtowane już od wielu lat w tej kwestii orzecznictwo NSA. Stanowisko to należy podzielić. Autor skargi kasacyjnej przyznaje że pogląd ten jest obecnie rozpowszechniony, ale według niego nie wydaje się uzasadniony. Jednak nie przedstawia rzeczowej argumentacji ani poglądów judykatury i doktryny podważającej ukształtowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy tu dodatkowo zaznaczyć, że NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego poglądu Wojciecha Chróścielewskiego wyrażonego w artykule "Niektóre zagadnienia związane z funkcjonowaniem Komisji do spraw usuwania skutków prawomocnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1/2018, str. 10-11, jako szerzej nieuzasadnionego i odosobnionego. Za nietrafny należy uznać zarzut "naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem - w całości oraz art. 22, 23, 41, 42, 72 i 82 w szczególności, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 6 k.p.a." Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że termin 6 miesięczny z art. 7 ust. 1 dekretu w ogóle się nie otworzył, a to z tego względu, że poszczególne czynności realizowane w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę (protokoły, obwieszczenia) stanowiły w ocenie skarżącej kasacyjne w istocie decyzje incydentalne, w rozumieniu obowiązującego wówczas rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Zatem aby wywołały skutek prawny winny być doręczane stronom, ze stosownymi pouczeniami – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącej, słusznie uznał że rozporządzenie o postępowaniu administracyjnem miało zastosowanie ale do postępowań administracyjnych już wszczętych, między innymi do postępowań wszczętych na wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu przez przeddekretowych właścicieli gruntów przejętych na podstawie tego dekretu. Za Sądem pierwszej instancji należy tu powtórzyć, że całkowicie nieuprawnione jest utożsamianie poszczególnych czynności realizowanych w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę z decyzjami incydentalnymi, a więc władczymi aktami rozstrzygającymi wynikłe w toku postępowania administracyjnego kwestie wpadkowe. Aby bowiem mówić o tego rodzaju decyzjach samo postępowanie administracyjne musiało być w toku, co wynika wprost z treści art. 72 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem: "Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania". Tymczasem wejście w życie dekretu nie uruchamiało – wbrew temu co sugeruje skarżąca - samoistnie żadnego postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 1 "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy". Zatem przejęcie tzw. gruntów warszawskich następowało z mocy prawa. Natomiast na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zatem dopiero wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (praw własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną inicjował postępowanie administracyjne. Natomiast stosownie do art. 4 tego dekretu "Terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej". Zatem także zespół czynności dokonywanych w ramach unormowanego w wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. procesu obejmowania gruntów w posiadanie nie należał do sfery postępowania administracyjnego, ale działań faktycznoprawnych, z których spełnieniem prawodawca wiązał skutek prawny w postaci oznaczenia daty początkowej sześciomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, żeby sam proces obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie gminy dokonał się z naruszeniem przepisów tegoż rozporządzenia, a zwłaszcza z naruszeniem ich w stopniu rażącym. Zatem należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił jaki charakter miało przejęcie gruntu należącego do przeddekretowej właścicielki. Przejęcie tych gruntów nie następowało w wyniku przeprowadzenia na podstawie art. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem, postępowania administracyjnego. Skoro tak, to proces przejęcia gruntu należało skontrolować w oparciu o przepisy dekretu a w zakresie terminów i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy tych gruntów – w oparciu o przepisy wskazywanego już rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. W rezultacie poszczególne czynności realizowane w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę (protokoły, obwieszczenia) nie miały charakteru decyzji administracyjnych i nie przysługiwało od nich odwołanie tj. nie obowiązywała zasada dwuinstancyjności. Natomiast początek biegu terminu do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu został w nim określony na 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Jak wskazano już wyżej tej ostatniej okoliczności w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, a wskazany termin jest terminem materialnoprawnym i jako taki nie jest przywracalny. W konsekwencji należy uznać, że organy nadzoru rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych działały na podstawie i w granicach prawa nienaruszając art. 6 k.p.a. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.