I OSK 2986/19

Dnia 10 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 796/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. oddalił skargę Gminy Miasta G. (Gmina) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (Komisja) z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda P. (Wojewoda), po rozpoznaniu wniosku Gminy odmówił nieodpłatnego przekazania jej prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w jej użytkowaniu wieczystym a położonej w G., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,4855 ha oraz nr [...] o pow. 0,0670 ha. Po rozpoznaniu odwołania Gminy z [...] lutego 2019 r. Komisja decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Komisja przywołała treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."). i poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powołanego przepisu. Organ podniósł następnie, że w sprawie istotne było ustalenie czy działki nr [...] i [...] stanowiły, na dzień 27 maja 1990 r., własność Skarbu Państwa, czy Gmina wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a następnie czy przeniesienie własności ww. działek w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. Komisja wskazała, że z zebranej dokumentacji wynika, że na dzień [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była numerami [...], nr [...], nr [...], nr [...] i zapisana w księdze wieczystej nr [...] a jako właściciel figurował Skarb Państwa w użytkowaniu Urzędu Morskiego. Obecnie działki nr [...] i nr [...] są zapisane w księdze wieczystej [...], oznaczone są symbolem "dr" i znajdują się w pasie drogowym ul. G., która nie posiada kategorii drogi publicznej. Potwierdza to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu dawnej Stoczni G. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z [...] listopada 2012 r., zgodnie z którym działki te znajdują się w strefie oznaczonej jako [...] - ulica dojazdowa - ul. G. oraz [...] KDW - drogi wewnętrzne. Gmina jest użytkownikiem wieczystym m. in. przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości Gmina może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16). Tym samym, w ocenie organu, Gmina ma prawo zagospodarować tę nieruchomość zgodnie z przepisami. Oznacza to, że posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Wobec powyższego, w ocenie Komisji, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przekazania Gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ dodał, że niewątpliwie przekazanie mienia w tym trybie nie jest obligatoryjne, a decyzja organu ma charakter uznaniowy. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym. W ocenie Komisji, będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości Gmina nie wykazała, aby przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego było niewystarczające do realizowania jej zadań. Ponadto, przekazanie ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Komisja podniosła, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące np. kosztów. Komisja dodała, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka Gminie drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie. Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina zarzucając jej naruszenie: 1) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta G.; 2) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy; 3) art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez organ odwoławczy uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy działek nr [...] i [...] Powołując się na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że brzmienie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno to, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak też przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania gminie mienia ogólnonarodowego zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o takim przekazaniu. Sąd podzielił stanowisko organów, że w sprawie poddanej jego rozstrzygnięciu nie zostały spełnione przesłanki do przekazania Gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, bowiem posiadane przez nią prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych na tej nieruchomości. Sąd wskazał, że nie można uznać za trafną argumentacji Gminy opartej na twierdzeniu, że tylko przysługujące jej prawo własności przedmiotowej nieruchomości zapewni prawidłowe wykonywanie realizowanych przez nią zadań własnych (tj. w tym przypadku zadań w zakresie utrzymania dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego). Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Gmina, jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to wykładnia pojęcia użytkowania wieczystego i statusu prawnego użytkownika wieczystego dokonana przez Sąd Najwyższy, którego poglądy w tym przedmiocie trafnie przywołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podniósł, że stosownie do art. 233 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać, a budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność (art. 235 § 1 Kodeksu cywilnego). Z powyższego jednoznacznie wynika, że Gmina - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - ma w pełni zagwarantowane stabilne prawo wykonywania realizowanych na tej nieruchomości zadań własnych. Sąd podkreślił, że Gmina sama wybrała rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje swoje zadania publiczne. Dobrowolnie wszak zawarła umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, co wynika z zebranej dokumentacji. Zatem Gmina sama uznała, że ten rodzaj prawa rzeczowego jest wystarczający do realizacji jej zadań na przedmiotowej nieruchomości. Z treści skargi wynika, że Gmina faktycznie i bezpośrednio dysponuje przedmiotową nieruchomością realizując na niej powierzone jej ustawowo zadania. W konsekwencji, w opisanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie można zarzucić organom niedostatecznego rozważenia przesłanek uznania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby Gminy związane z realizacją jej zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone. Nie można zatem uznać aby w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 7 k.p.a. Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu: I na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż Komisja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na własność Gminy własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] i [...], obręb [...] Ś., stanowiącej własność Skarbu Państwa. II na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: 1) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przez uznanie przez WSA w Warszawie za Komisją, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy, 2) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn.zm., dalej "u.s.g.") przez uznanie przez WSA w Warszawie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy a przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Komisji z 22 lutego 2019 r. i jej uchylenie na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Uzasadniony okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Stanowiący podstawę wydania decyzji organów obu instancji jak również wzorzec kontroli dla Sądu pierwszej instancji art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 cytowanego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organy jak również Sąd pierwszej instancji podkreślały, że przepis ten ma charakter uznaniowy. Stanowisko to jest co do zasady prawidłowe, wymaga jednak doprecyzowania, że możliwość nabycia przez gminę mienia w trybie analizowanego przepisu uzależniona jest od ustalenia, czy mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. a więc w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. jak również od ustalenia, czy mienie związane jest z realizacją zadań danej gminy. Jak zwraca się uwagę w judykaturze, gminie może być przekazane mienie związane z obecnie realizowanymi przez nią zadaniami. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do mienia, które dopiero mogłoby być wykorzystywane do realizacji zadań gminy (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r. I OSK 4077/18). Jeżeli te dwie przesłanki nie zachodzą, organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności. Dopiero po ustaleniu, że mienie objęte wnioskiem było własnością Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. oraz, że jest związane z realizacją zadań gminy, organ wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego, na mocy której przyznaje gminie prawo własności danego mienia bądź też odmawia jego przyznania. Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. wymaga zatem prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie zostały zdefiniowane w k.p.a. Jak zwraca się uwagę w doktrynie, a Sąd kasacyjny stanowisko to w pełni podziela, sposób rozumienia przywołanych w art. 7 k.p.a. uzależniony jest od okoliczności danej sprawy i nie ma charakteru jednolitego czy abstrakcyjnego, niezmiennego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 7). Należy również zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na wyrażany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, OSPiKA 1982/1–2, poz. 22, pogląd przywoływany przez P. Przybysza [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7, oraz przez C. Martysza, A. Matana [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Warszawa 2010, art. 7). Zatem zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W rozpoznawanej sprawie organy nie sprecyzowały w ogóle, w jaki sposób rozumieć należy sprawie pojęcie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Podkreślić należy w tym miejscu, że o ile sam sposób wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji uznaniowej nie podlega kontroli sądowej, to kontroli podlega przedstawiony przez organy sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. Decyzja nie zawierająca wyjaśnienia owych pojęć, a w konsekwencji nie zawierająca wyjaśnienia dlaczego w danej sprawie uznano za właściwe przedłożenie interesu społecznego nad indywidualnym (a w tym przypadku nad interesem grupy obywateli stanowiących wspólnotę samorządową), traci charakter decyzji uznaniowej a staje się decyzją dowolną, sprzeczną z wynikającą również z art. 7 k.p.a. zasadą stania przez organy na straży praworządności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2012 r. I OSK 289/12 (a stanowisko to Sąd kasacyjny rozpoznający obecnie sprawę w pełni podziela) w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. W realiach niniejszej sprawy przywołane wyżej okoliczności nie zostały skontrolowane ani w ramach kontroli instancyjnej ani w ramach kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji sprowadzają się do stwierdzenie, że Gmina jako użytkownik wieczysty gruntu może z niego korzystać jak właściciel a w konsekwencji prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do zrealizowania przez nią zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic i mostów zaś podnoszone przez nią argumenty natury finansowej (to jest konieczność ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste) pozostają bez znaczenia dla sprawy. Oznacza to, że organy obu instancji dały prymat interesowi majątkowemu Skarbu Państwa przy jednoczesnym uznaniu, że wspólnota samorządowa obowiązana jest ponosić zarówno koszty związane z utrzymaniem dróg jak i opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, na których drogi owe są położone. Zaniechały jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego przyjęły takie stanowiska. Sąd pierwszej instancji podkreślił natomiast, że Gmina faktycznie i bezpośrednio realizuje na przedmiotowej nieruchomości powierzone jej zadania. Tymczasem fakt, że dana gmina na spornej nieruchomości realizuje powierzone jej zadania jest właśnie okolicznością, która musi być ustalona by w ogóle mogło dojść do przyznania bądź odmowy przyznania w ramach uznania administracyjnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z 7 maja 2020 r., gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją jej zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, przy czym związek o jakim mowa w art. 5 ust. 4 ustawy, musi mieć charakter bezpośredni. Zatem ustalenie, że gmina już wykorzystuje dane mienie nie jest argumentem przemawiającym przeciwko przyznaniu jej prawa własności danej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ani Sąd pierwszej instancji ani organy nie kwestionowali, że na spornej nieruchomości Gmina wykonuje zadania własne. Wadliwie natomiast Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie czy mienie związane jest z realizacją zadań gminy pozostawione zostało uznaniu organu. Okoliczność, czy spełnione są przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie jest pozostawiona uznaniu organów administracji. Organy stosujące analizowany przepis zobowiązane są do ustalenia, czy zadania te są realizowane na danej nieruchomości. Zobowiązane są zatem zbadać jakie zadania wykonywane są na nieruchomości a następnie ustalić, czy zadania te mieszczą się w pojęciu zadań własnych gminy. Nieprawidłowo jest również stanowisko Sądu, że posiadanie Gminę prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznacza niespełnienie przesłanek ustawowych. Z brzmienia art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wynika bowiem, by posiadanie prawa użytkowania wieczystego pozostawało w jakimkolwiek związku z ustalaniem zaistnienia przesłanek nabycia prawa własności, którymi są: przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do danej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i realizowanie na tej nieruchomości zadań danej gminy. Końcowo Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że wbrew poglądowi wyrażonemu w wyroku Sądu pierwszej instancji Gmina nie zawarła umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, nabyła ona to prawo nabyła na podstawie umowy zawartej ze S.SA. Rozpoznając ponownie sprawę organy wyjaśnią, w jaki sposób w niniejszej sprawie rozumieć należy pojęcie interesu oraz interesu obywateli, uwzględniając, że podmiotem wnioskującym jest Gmina czyli podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który wykorzystuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele własne obejmujące gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego, a następnie podejmą rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, uwzględniając wskazane wyżej dyrektywy wykładni art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania sądowego był art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i 193 p.p.s.a