I OSK 298/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 613/24 w sprawie ze skargi M.Ł.1 i M.Ł. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 22 grudnia 2023 r. nr DLI-VI.7617.64.2023.MC w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.Ł. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Ł.1 (dalej: skarżąca) i M.Ł. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 22 grudnia 2023 r. nr DLI-VI.7617.64.2023.MC w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 613/24, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę: 1. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nienależyte przedstawienie stanu sprawy, ogólnikowe uzasadnienie wyroku, brak wskazania, które ustalenia Organu pierwszej instancji przyjęte zostały przez WSA w Warszawie, a które nie i dlaczego, jak również poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii podnoszonych przez skarżących w skardze, tj. poprzez brak odniesienia się do podnoszonej przez skarżących kwestii, iż doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy może być dokonane wyłącznie do rąk adresata, 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona skarżącym, a co za tym idzie, że postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego odpowiada prawu, 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego, a tym samym wydanie postanowienia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i przyjęcie, że doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo w trybie art. 43 k.p.a., w związku z czym należało uznać je za skuteczne, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 43 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie obarczone wadami prawnymi, które winny skutkować uchyleniem postanowienia w całości. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzeczono się rozprawy. Postanowieniem z 7 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną skarżącej M.Ł.1. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego M.Ł. organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd a quo w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 22 grudnia 2023 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 30 sierpnia 2023 r. Minister wskazał, że w sytuacji, gdy strona jednocześnie z odwołaniem składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, to zostaje wyłączona potrzeba wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania. Z tego powodu Minister w zaskarżonym postanowieniu dokonał nie tylko oceny istnienia przesłanek przywrócenia terminu, ale również odniósł się do kwestii prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wadliwego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ustalenia przez Ministra oraz przez Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy ziściły się przesłanki do odmowy na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 43 k.p.a. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie niesłusznie przyjęto, że decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo doręczona stronie. Skarżący uważa, że nie wskazał organowi pierwszej instancji adresu "korespondencyjnego" czy też "życzeniowego", lecz wskazał jedynie na swoją preferencję między sposobami doręczeń przewidywanymi przez art. 42 k.p.a. - wskazując na miejsce swojej pracy (miejsce prowadzenia działalności gospodarczej). Skarżący zarzuca przy tym, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również z naruszeniem art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego, a tym samym wydanie postanowienia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i przyjęcie, że doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo w trybie art. 43 k.p.a. Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oceniony zgodnie ze standardami proceduralnymi określonymi w przepisach k.p.a. wskazanych w podstawie kasacyjnej. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że ww. decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 30 sierpnia 2023 r., którą ustalono na rzecz skarżących M.Ł.1 i M.Ł. odszkodowanie z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości, została wysłana skarżącym na adres: [...]. Adres ten został wskazany przez skarżących we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jako adres do korespondencji. W sprawie nie jest również sporne, że wobec nieobecności skarżącego kasacyjnie pod ww. adresem na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję z 30 sierpnia 2023 r. swój podpis złożyła odbierająca tą przesyłkę E.M. E.M. pokwitowała odbiór ww. decyzji jako osoba uprawniona do odbioru korespondencji, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego od 16 kwietnia 2021 r. aż do wydania decyzji w pierwszej instancji (30 sierpnia 2023 r.) była odbierana korespondencja kierowana do skarżących na wskazany adres do korespondencji. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego kasacyjnie w toku całego postępowania widnieją podpisy różnych osób (pracowników przedsiębiorcy M.Ł.), w tym podpisy E.M. Prawidłowość doręczenia korespondencji na ww. adres nigdy nie była kwestionowana przez skarżących. Z akt sprawy nie wynika również, by skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonali kiedykolwiek zmiany adresu do doręczeń na adres zamieszkania bądź inny adres. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował powyższych stwierdzeń Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby E.M., będąca pracownikiem przedsiębiorcy M.Ł., nie była uprawniona do odbioru przesyłek skierowanych do skarżącego. Nie wykazał istnienia w kontrolowanej sprawie jakichkolwiek okoliczności, które podważałyby stwierdzenie, że E.M. swoim zachowaniem potwierdziła wolę oddania skarżącemu odebranej przesyłki i zamiar ten odzwierciedliła materialnie kwitując odbiór spornej przesyłki. W konsekwencji, skoro przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została skierowana do skarżącego na właściwy adres, a następnie odebrana przez pracownika skarżącego, który potwierdzając odbiór pisma poprzez pokwitowanie odbioru przesyłki uzewnętrznił akt woli oddania pisma adresatowi, to należy uznać, że decyzja ta została doręczona zgodnie z wymaganiami art. 43 k.p.a. Niezasadna jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że sposób doręczenia przewidziany w art. 43 k.p.a. nie dotyczy doręczeń na adres miejsca pracy wskazany jako adres do doręczeń. Ustawodawca, określając w art. 42 § 1 k.p.a. miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy), używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń znanych organowi dla dokonania doręczenia pisma. Sąd Kasacyjny wskazuje, że jeżeli adresat sam nie wskazał adresu miejsca pracy (prowadzenia działalności gospodarczej) jako adresu do doręczeń, to doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu jej pracy powinno nastąpić do rąk adresata. Przepisy Działu I Rozdziału 8 k.p.a. nie zawierają regulacji pozwalającej na doręczenie pisma osobie fizycznej w miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism albo samego pracodawcy. Sąd Kasacyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jakkolwiek przepisy k.p.a. nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń, to nie oznacza to jednak, że wskazanie przez stronę tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów. Odstępstwo od zasady określonej w art. 42 § 1 k.p.a. jest możliwe, gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń, lub adres do korespondencji). Jeżeli więc strona w toku postępowania administracyjnego podała adres, pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że adres podany przez skarżących jako adres do korespondencji, to jest "[...]" nie zawiera wskazania miejsca pracy (prowadzenia działalności gospodarczej) skarżącego lub skarżącej. Odnotować również należy stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że pod ww. adresem skarżący prowadzi m.in. działalność gospodarczą pod firmą [...], natomiast skarżąca prowadzi pod tym samym adresem działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Należy uznać, że jeżeli rzeczywiście zamiarem skarżącego było wskazanie swojej preferencji między sposobami doręczeń przewidzianymi w art. 42 k.p.a., czyli wskazanie na miejsce swojej pracy, to w adresie do korespondencji wskazałby nie tylko nazwę ulicy i numer nieruchomości oraz kod pocztowy i nazwę miejscowości, ale również firmę stanowiącą jego miejsce pracy. Dodać należy, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba odbierająca w imieniu strony pismo pod adresem korespondencyjnym, który nie stanowi adresu zamieszkania strony, musi być traktowana albo jako podmiot mogący być adresatem doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. (działający jak tzw. dorosły domownik strony – por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., I OSK 910/10), albo jako pełnomocnik do doręczeń, który w zakresie odbioru korespondencji jest – co najmniej na zasadzie domniemania – upoważniony do działania w imieniu strony i w związku z tym działa jak strona (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2026 r., I OSK 2009/24). Biorąc pod uwagę, że skarżący jako adres do korespondencji wskazywał adres: [...], należało przyjąć, że organ był zobowiązany dostarczyć skarżącemu korespondencję na wskazany przez niego adres. W sytuacji, gdy E.M., która pokwitowała odbiór ww. decyzji organu pierwszej instancji, została wskazana na zwrotnych potwierdzeniach odbioru jako "uprawniona do odbioru", a przy tym nie zostało podważone upoważnienie E.M. do odbioru korespondencji kierowanej do pracodawcy, którym notabene jest skarżący kasacyjnie, należy przyjąć, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji do rąk E.M. wywołało skutki procesowe związane z rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżących. Doręczenie to, w trybie i na zasadach wynikających z art. 43 k.p.a., zostało dokonane w dniu 1 września 2023 r. Warunkiem uznania skuteczności doręczenia w tym trybie nie było ustalenie, czy i kiedy przesyłka została faktycznie przekazana adresatowi. Odnosząc się do stwierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że stanowisko tożsame z prezentowanym w skardze kasacyjnej zajął ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 2026 r., III FSK 40/25, należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy, w której został wydany ww. wyrok, jest w istotny sposób odmienny od stanu przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 10 lutego 2026 r. uznał bowiem, że nie została skutecznie doręczona korespondencja wysyłana stronie będącej przedsiębiorcą na adres, który był adresem zgłoszonym przez stronę w CEIDG jako adres prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a przy tym strona podnosiła, że na każdym potwierdzeniu odbioru korespondencji kierowanej do strony znajdują się podpisy osoby, której skarżący nie zna i nie wie kto to jest, i że osoba ta nie posiadała jakiegokolwiek pełnomocnictwa od skarżącego, nie była również jego pracownikiem, ani nie współpracowała z nim w jakimkolwiek zakresie. Konkludując należy stwierdzić, że skoro decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 30 sierpnia 2023 r. została skutecznie doręczona w dniu 1 września 2023 r., to niewątpliwie odwołanie od decyzji, zawarte w piśmie z 29 września 2023 r., którym skarżący uzupełnili wniosek z 19 września 2023 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zostało złożone po upływie ustawowego terminu na wniesienie tego środka odwoławczego, wynoszącego 14 dni. Należy w tym miejscu odnotować, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów kwestionujących stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd kasacyjny nie jest zatem uprawniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd kasacyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc przebiegu postępowania administracyjnego i postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz argumentacji zaprezentowanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.