I OSK 298/22

Dnia 28 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 547/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 września 2021 r. oddalił skargę M. J. (Skarżący) na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. (Inspektor) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie udostępnienia materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie : przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie art. 1,2,13 i 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że żądane przez Skarżącego z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiały nie stanowią informacji publicznej; naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że uzasadnienie decyzji wydanej przez Inspektora nie spełnia wymagań opisanych w art. 107 k.p.a.. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu udostępnienia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów zasobu w postaci kopii dokumentów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr. [...]. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że pełnomocnictwo właścicielki nieruchomości, na które powoływał się Skarżący, zostało zgodnie z jej oświadczeniem odwołane. Inspektor podkreślił dodatkowo, że skoro właścicielka nieruchomości odwołała pełnomocnictwo jak również wskazała, że nie wyraża zgody na udostępnienie materiałów z zasobu, to jej stanowisko jako strony postępowania było dla organu wiążące. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołaly art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm. - dalej: Prawo geodezyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną zawartą w decyzjach organów obu instancji oddalił skargę. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wynika z zakresu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego to jest ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyjaśnił jednak, jakie brzmienie przywołanych przepisów kwestionuje, co ma istotne znaczenie z uwagi na liczne zmiany brzmienia art. 1 ustawy. Kolejną wadą konstrukcyjną zarzutów skargi kasacyjnej jest zaniechanie wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, których naruszenie zarzucane jest Sądowi pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jak i zarzutu naruszenia przepisów postępowania, do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się w dalszej części uzasadnienia. Przepis art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. obecnie obowiązujący ogłoszony w Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), od 8 grudnia 2021 r. (to jest w dacie sporządzania skargi kasacyjnej) zawierał dwa ustępy, zaś w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji i wyroku sądu pierwszej instancji zawierał trzy ustępy, z których ostatni dzielił się jeszcze na 5 punktów. Po dwie jednostki redakcyjne zawierają art. 2, art. 13 i art. 14 ustawy. Taki sposób sformułowania zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do niego przez Sąd kasacyjny. Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego Skarżący zarzucił sądowi błędną wykładnię powołanych wyżej przepisów polegającą na uznaniu, że żądane przez niego materiały nie stanowią informacji publicznej. Pomijając wadliwość sformułowania tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził w zaskarżonym wyroku poglądu, by żądane materiały nie stanowiły informacji publicznej. Wyjaśnił natomiast, że stanowisko Skarżącego o potrzebie rozważania przez organ możliwości udostępnienia wnioskowanych danych na zasadach dostępu do informacji publicznej uznać należało za nieprawidłowe, bowiem do udostępniania danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stosuje się odmienny niż określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dostępu, a w toku ich udostępniania nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest w tym zakresie zbieżne z argumentacją zawartą na stronie 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący naruszenia przepisów prawa materialnego upatrywał również w zaniechaniu zwrócenia przez Sąd pierwszej instancji uwagi na fakt, że Inspektor powinien był przeprowadzić czynności wyjaśniające i zwrócić się do niego o sprecyzowanie, w jakim trybie kieruje swoje żądania, czy nie należy udostępnić wnioskowanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów k.p.a., które jednak nie zostały przez niego wskazane w skardze kasacyjnej, zaś zarzut ich naruszenia nie został powiązany z żadnym przepisem p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną (i co zostało już zasygnalizowane przez Sąd kasacyjny) również ten zarzut został wadliwie skonstruowany. Skarżący zarzucił sądowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 107 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. przypomnieć należy, że obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu, która została naruszona. Przepis art. 107 k.p.a. dzieli się na 5 paragrafów z których pierwszy zawiera 9 punktów. Skarżący uzasadniając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej podkreślał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, kto był jej adresatem, w czym upatrywał wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko to jest oczywiście niezasadne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nieważną jest decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Jak wynika wprost z decyzji Inspektora, wydana została ona po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji wydając decyzję wskazał wprost w jej tenorze, że rozpoznawał sprawę z wniosku Skarżącego i to jemu odmówił udostępnienia materiałów z zasobu. Zatem osoba, której prawa i obowiązki zostały ukształtowane decyzją zarówno Starosty G. jak i Inspektora została wskazana w decyzjach organów obu instancji. Jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, Skarżący pierwotnie twierdził, iż działa w imieniu "osób które reprezentuje" przy czym osobami tymi miała być T. i J. M .Jak wynika z ustaleń faktycznych organów, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji i niekwestionowanych w skardze kasacyjnej, T.M. sprzeciwiła się udostępnianiu Skarżącemu wnioskowanych dokumentów a swoje pełnomocnictwo odwołała, zaś drugi ze wskazywanych mocodawców, J. M., zmarł [...] czerwca 2019 roku. W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest niezasadny. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i uznając, że odpowiada ona prawu prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. W stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.