I OSK 297/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B., E. S., J. B. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 502/21 w sprawie ze skargi Z. B., E. S., J. B. i Z. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 497/R/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. oddalił skargę Z. B., E. S., J. B. i Z. . na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr 497/R/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 22 marca 2018 r. Z. B. wystąpił do Starosty Z. o dokonanie waloryzacji i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1825 ha, położoną w obrębie Z., gmina Z. Starosta Z. decyzją z 30 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), orzekł o odmowie waloryzacji i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, przyznanego H. B. na podstawie decyzji wywłaszczeniowej. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka odpowiada nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 0,1965 ha. Nieruchomość ta wywłaszczona została na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 16 sierpnia 1969 r. na rzecz Państwa na potrzeby Z. w .Z. W decyzji tej ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz H. B. w wysokości 9.005 zł, w tym: za grunt 7.074 zł, za szopę 1.561 zł i za truskawki 370 zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Z. w Z. jako wnioskodawcę wywłaszczenia zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: ustawa z 1958 r.). Na mocy decyzji Wojewody [...] z 28 lutego 1991 r. działka nr [...] o pow. 1825 m2 stała się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy Z. Zdaniem organu I instancji, zgromadzone w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi nieruchomości. Wskazuje na to m.in. pismo Okręgowego Przedsiębiorstwa P. z 30 grudnia 1977 r., z którego wynika, że należność za nieruchomość w kwocie 9.005 zł została przekazana na rzecz Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z powodu długoletnich zadłużeń podatkowych Decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Z.. Zdaniem Wojewody, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że doszło do wypłaty odszkodowania, niemniej jednak nie budziło wątpliwości, że Z. w Z. posiadały środki finansowe na wypłatę właścicielom odpowiednich kwot pieniężnych. Ponadto z dokumentów dotyczących postępowania wszczętego 5 grudnia 1977 r. z wniosku C. B. toczącego się pod znakiem: GT.III-8221/105/77 o wypłatę odszkodowania orzeczonego w decyzji z 16 sierpnia 1969 r. wynikało, że ówczesnemu Urzędowi Wojewódzkiemu w R. nie udało się w sposób jednoznaczny ustalić, czy odszkodowanie zostało bądź nie zostało wypłacone H. B.. W piśmie z 10 maja 1980 r. kierowanym do C. B. ww. Urząd wskazał, że poczynione w toku postępowania ustalenia "nie wykluczają jednak możliwości pobrania odszkodowania przez H. B., który zmarł 1975 r." Z kolei z dokumentów przekazanych przez Sąd Rejonowy w R., dotyczących postępowania o sygn. akt C 3578/77 wynika, że zasądzone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie zostało we właściwym czasie wypłacone i przekazane przez władze bankowe na pokrycie zadłużenia podatkowego wywłaszczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe potwierdził T. G. - ówczesny dyrektor Z. w R., który przesłuchiwany przez Sąd w charakterze świadka z całą stanowczością oświadczył, że cała suma odszkodowania została przez niego przekazana przelewem Wydziałowi Finansowemu przy Radzie Miejskiej w Z. tytułem zaległości podatkowych. W tych okolicznościach, w ocenie Wojewody, Starosta podjął niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Uznał, że jakkolwiek brak jest dokumentów na potwierdzenie wypłaty odszkodowania, to jednak nie oznacza to, że odszkodowanie faktycznie nie zostało wypłacone. W okresie wydawania decyzji o odszkodowaniu organ miał obowiązek przechowywania dokumentów księgowych wyłącznie przez 5 lat. W tej sytuacji założenie, że brak dokumentów automatycznie aktualizuje podstawę do domagania się wypłaty odszkodowania doprowadziłoby do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Z. B., J. B., Z. S. i E. S. zaskarżyli decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zainicjowane zostało wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Jak słusznie zauważył Wojewoda, okres ten wynosił 5 lat, a zatem również zainicjowane w 1977 r. i w 1979 r. przez C. B. postępowanie dotyczące wypłaty tego odszkodowania nastąpiło po upływie tego okresu. Mimo to organ I instancji podjął czynności zmierzające do odnalezienia dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poszukiwania te nie doprowadziły do odnalezienia dowodów, które potwierdziłyby w sposób bezpośredni wypłatę odszkodowania. Niemniej jednak orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że istniejące dowody pośrednie nie pozwalają na uznanie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania. Sąd I instancji zauważył, że według zgromadzonych w sprawie dokumentów wnioskodawca wywłaszczenia Z. w Z. (które od 1 stycznia 1976 r. zostały przejęte przez Z. w R.), zabezpieczył środki niezbędne na zapłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wbrew wywodom skargi, powyższe nie stanowiło jednak jedynego dowodu pośredniego świadczącego o wypłacie odszkodowania. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na pozew złożonej w sprawie I C 3578/77 Sądu Rejonowego w R., odszkodowanie zostało przekazane przez władze bankowe na pokrycie zadłużeń podatkowych wywłaszczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Okoliczność ta została potwierdzona także zeznaniami świadka T. G., wynika również z pisma Urzędu Wojewódzkiego w R. z 16 stycznia 1978 r. oraz pisma Okręgowego Przedsiębiorstwa P. z 30 grudnia 1977 r. Z kolei z pisma Wojewody z 10 maja 1980 r. znak: GT-III-8221/119/79 wynikało, że ustalenie to nie wyklucza możliwości pobrania odszkodowania przez H. B.. W ocenie Sądu I instancji, za uprawdopodobnione uznać należało więc twierdzenie, że wypłata odszkodowania nastąpiła poprzez zaliczenie należności na poczet zaległości H. B. na rzecz Wydziału Finansowego byłego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z tytułu długoletnich zadłużeń podatkowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, okolicznością przemawiającą na jego korzyść nie był fakt, że już w 1977 r. brak było dowodu wypłaty odszkodowania, skoro - jak już wyżej wskazano - decyzja o wywłaszczeniu wydana została w sierpniu 1969 r., a zatem organ miał obowiązek przechowywania dokumentacji do 1974 r. Sąd i instancji zastrzegł, że kwestii wywłaszczenia towarzyszyły dokumenty urzędowe, które zostały zachowanie. Brak jest jedynie ostatecznego potwierdzenia samego faktu dokonania rzeczywistej wypłaty odszkodowania. Podkreślił jednak, że dokumenty rachunkowe potwierdzające dokonanie wpłat, gromadzone były w odrębnych aktach wydziałów finansowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. B., E. S., J. B. i Z. S. zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że wydana została ona z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem Wojewoda Mazowiecki sprzecznie z przywołanymi przepisami usiłował przerzucić ciężar dowodu na stronę oraz rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżących, zaś Sąd I instancji zaakceptował te niezgodne z przepisami postępowania praktyki i wydając zaskarżone orzeczenie - postąpił identycznie, nieuwzględniając przy tym słusznego interesu strony, w sytuacji gdy: a) brak jest zarówno dowodu zapłaty odszkodowania, jak też dowodu złożenia należnego świadczenia do depozytu sądowego po dzień dzisiejszy oraz brak było takiego dowodu w roku 1977 r., tj. w toku postępowania o wypłatę odszkodowania z wniosku C. B., znak GT.III.-8221/105/77 oraz w toku sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w R. I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 3578/77 z powództwa C. B., J. B. i H. B.; b) o wypłacie należnego odszkodowania nie może stanowić treść wniosku Z. w Z. kierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 15 stycznia 1969 r. o wywłaszczenie nieruchomości, informującego o posiadaniu zabezpieczonych inwestycji na cel wywłaszczenia, albowiem dokument ten dotyczy nabywania nieruchomości w drodze cywilnej - umowy sprzedaży, a nie administracyjnej - w drodze decyzji wywłaszczeniowej, której dotyczy przedmiotowe postępowania; c) o wypłacie należnego odszkodowania nie może świadczyć odpowiedź na pozew w sprawie IC 3578/77 z powództwa C. B., J. B. i H. B. zawisłej przed Sądem Rejonowym w R., a także zeznania ówczesnego dyrektora Z. w R. — T. G., który zeznał, że cała suma odszkodowania należnego H. B. została przez niego przekazana przelewem Wydziałowi Finansowemu przy Radzie Miejskiej w Z. tytułem zaległości podatkowych, albowiem zeznaniom tym przeczyły zgromadzone w sprawie cywilnej dokumenty — pisma Urzędu Miejskiego w R. oraz Urzędu Miasta i Gminy Z., co skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody, mimo że organ ten, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami logiki; oparł zaś swe rozstrzygnięcie w sprawie na wadliwej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego zaskarżona decyzja me znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie art. 132 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji odmowę waloryzacji należnego odszkodowania i jego wypłaty, mimo iż wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej dla skarżących decyzji zostały spełnione, za czym przemawiają następujące fakty: a) brak wniosku o złożenie świadczenia do depozytu sądowego, b) brak potwierdzenia wypłaty odszkodowania, . c) brak dowodów świadczącego o przekazaniu odszkodowania na poczet zaległości podatkowych, d) zainicjowanie sprawy o zapłatę odszkodowania przez następców pierwotnego właściciela nieruchomości przed Sądem Rejonowym w R. I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 3578/77 z powództwa C. B., J. B. i H. B., e) dokumenty zgromadzone w w/w sprawie cywilnej przed Sądem Rejonowym w R.; f) brak dowodu w zasobach archiwum państwowego w postaci wyrażenia zgody na wybrakowanie i zniszczenie dowodu księgowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 P.p.s.a.( Dz. U. z 2024r., poz. 935) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mieć należy na względzie że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. W toku postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy przeprowadziły szeroko zakrojoną kwerendę materiałów archiwalnych, próbując ustalić, czy doszło do wypłaty odszkodowania. Nie można postawić im zatem skutecznego zarzutu zaniechań w tym względzie, zwłaszcza że strona skarżąca nie powołała jakichkolwiek okoliczności uzasadniających dalsze poszukiwanie dowodów. W wyniku działań organów zostały uzyskane za to dowody pośrednie, na podstawie których można było wnioskować, jak słusznie przyjął Sąd I instancji co do istotnej dla sprawy okoliczności związanej z wypłatą odszkodowania. W kontrolowanym uzasadnieniu wskazano w tym względzie np. na istnienie dokumentów, z których wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia Z. w Z. (które od 1 stycznia 1976 r. zostały przejęte przez Z. w R.), zabezpieczył środki niezbędne na zapłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wbrew wywodom skargi nie stanowiło to jedynego dowodu pośredniego odnoszącego się do wypłaty odszkodowania. W sprawie za istotną uznać należało także treść znajdującej się w aktach odpowiedzi na pozew ze sprawy I C 3578/77 Sądu Rejonowego w R., w której zawarto stwierdzenie, że odszkodowanie zostało przekazane na pokrycie zadłużeń podatkowych wywłaszczonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Okoliczność ta została potwierdzona także zeznaniami świadka T. G., ma również swoje odzwierciedlenie w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w R. z 16 stycznia 1978 r. oraz piśmie Okręgowego Przedsiębiorstwa P. z 30 grudnia 1977 r. W tym kontekście zgodzić należało się z Sądem I instancji, iż wskazane dowody uprawdopodabniają, że wypłata odszkodowania nastąpiła poprzez zaliczenie należności na poczet zaległości H. B. tytułu długoletnich zadłużeń podatkowych. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie dochodzenia po ponad 50 latach od decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu uniemożliwiło dotarcie do wszystkich niezbędnych dla wyniku sprawy dowodów. Nie można więc odmiennego twierdzenia wywieść z treści wskazanych w kasacji pism Urzędu Miejskiego w R. z 16 sierpnia 1978 roku oraz Urzędu Miasta i Gminy Z. z 22 sierpnia 1978r. skoro wyjaśnienie istniejących sprzeczności okazało się nierealne wobec braku możliwości skompletowania po tylu latach niezbędnego katalogu środków dowodowych. Znamienne w niniejszej sprawie jest także, że z żądaniem wypłaty odszkodowania nie wystąpił osobiście H. B., a uczynili to dopiero następcy prawni po jego śmierci, która nastąpiła w 1975 roku . W tym kontekście uznać należało, że Sąd I instancji słusznie przypisał istotne znaczenie treści protokołu z 7 października 2020 r., jaki sporządzony został przez pracownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami z przesłuchania J. B., który zeznał, że pamięta, iż ojcu oferowano odszkodowanie, jednak on go nie przyjął, uznając je za zbyt niskie. Zeznający nie wykluczył jednocześnie, że odmowa przyjęcia przez ojca odszkodowania sprawiło, że zaliczono je na poczet zadłużeń względem gminy. Uwzględniając powyższe rozważania nie sposób przypisać wyrokowi Sądu I instancji wskazanych w kasacji naruszeń tak prawa procesowego jak o materialnego. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.