I OSK 2966/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., H. S., Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/19 w sprawie ze skargi B. B., H. S., M. H., Z. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wa 837/19 oddalił skargę B. B., H. S., M. H., Z. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły B. B., H. S., M. H., Z. M. na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a") zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. 1) art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 18, poz. 107 – dalej jako: "Dekret"), przez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie w każdym przypadku niezależnie od sposobu pozbawienia właściciela gospodarstwa rolnego oraz niezależnie od tego czy gospodarstwo było uprawiane przez innych użytkowników; 2) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1958 r. nie narusza prawa w sposób rażący; 3) art. 2, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w sposób naruszający wartości chronione w tej Konstytucji; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi argumentów i dowodów strony skarżącej związanych z masowym pozbawieniem rolników własności gospodarstw rolnych w miejscowości Ojerzyce wskutek rzekomego porzucenia gospodarstw orzeczeniami z tej samej daty tj. 8 września 1958r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie się przez Sąd od kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oddalenie skargi mimo, że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował o śmierci M. H. Jednocześnie do akt sprawy złożono notarialne poświadczenie dziedziczenia sporządzony [...] listopada 2022 r. Rep A [...] poświadczający, że spadek po M. H. nabyły pozostałe skarżące kasacyjnie, tj. H. S. , Z. M. , B. B. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 11 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. 2. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w istocie - poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 Dekretu polegającą na przyjęciu, że przepis ten miał zastosowanie w każdym przypadku niezależnie od sposobu pozbawienia właściciela gospodarstwa rolnego oraz niezależnie od tego czy gospodarstwo było uprawiane przez innych użytkowników. Konsekwencje wadliwej wykładni art. 15 ust. 1 Dekretu skarżące kasacyjnie wiążą z naruszeniem art. 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Jednocześnie, trzeba wskazać, że sfery ustaleń faktycznych nie można zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zatem zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Tymczasem, w badanej sprawie - z opisanych w dalszej części uzasadnienia przyczyn - nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organy i zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki. Z tych też powodów zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. 3. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. 3.1. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis ma jedynie charakter ustrojowy. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). 3.2. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w badanej sprawie w istocie stanowią konsekwencję i kontynuację polemiki z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Zarzut ten nie mógł zatem przynieść oczekiwanego rezultatu. 3.3. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie - nieważnościowe - tym standardom sprostały. Należy zauważyć, że skarżące kasacyjnie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1958 r. upatrują we wskazywanych przez nie przyczynach z jakich nastąpiło opuszczenie gospodarstwa rolnego przez A. K. Podnoszone okoliczności, musiały zostać ocenione, w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem, zasadnie przyjęły organy, a stanowisko to zaakceptował Sąd Wojewódzki, przekonanie skarżących kasacyjnie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia praw, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Mając na uwadze, że rozpatrywana skarga kasacyjna została złożona od wyroku oddalającego skargę na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe, zgodzić trzeba się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Podkreślić trzeba, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Brak - jednoznacznych - dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14). Reasumując, brak dowodów pozwalających na - jednoznaczne - stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. 3.4. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z opisanych powyżej przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, a zatem jej zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. również uznać należało za nieusprawiedliwione. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.