I OSK 296/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Go 550/22 w sprawie ze skargi [...], [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.Go/442-Sz.M./1204/22 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 550/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...], [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.Go/442-Sz.M./1204/22 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Górzyca z dnia 12 maja 2022 r. o ustaleniu kosztu postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położnymi w obrębie Pamięcin, gmina Górzyca oznaczonymi w ewidencji gruntów jako: a) działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Słubicach prowadzona jest przez V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr GW1S/00000383/3 będąca współwłasnością w udziale 1/2 [...] i udziale 1/2 [...] w wysokości 1291,50 zł na rzecz [...], w wysokości 1291,50 na rzecz [...]; b) działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Słubicach prowadzona jest w V Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr GW1S/00031685/6 będąca własnością małżeństwa [...] i [...] w wysokości 2583,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, wobec czego koszty rozgraniczenia winny obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podział ten jest zgodny z zasadą wyrażoną w art. 152 k.c., iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Na takie stanowisko wpłynęły wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym zachowanie stron postępowania zarówno w toku postępowania rozgraniczeniowego, jak ich udział w sporze o przebieg granicy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższe postanowienie wnieśli [...] oraz [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie spełniona została ustawowa przesłanka obciążenia kosztami ww. osób w równych częściach, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie wszystkich stron postępowania (art. 262 § 2 pkt 1 kpa). Geodeta został powołany zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i działał z upoważnienia organu prowadzącego administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe. Wykonał zleconą pracę geodezyjną, która stanowi koszt postępowania rozgraniczeniowego, podlegający rozliczeniu pomiędzy stronami. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] oraz [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., a w konsekwencji: 1. naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że organy administracji prawidłowo obciążyły kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno uczestników postępowania, jak i skarżących po połowie, z uwagi na ziszczenie się przesłanki "interesu prawnego", podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że powstałe koszty postępowania nie zostały poniesione w równym interesie wszystkich stron postępowania, a ponadto istnienie interesu prawnego nie wyłącza konieczności ustalenia dodatkowych przesłanek wskazanych w ww. przepisie, a mających wpływ na koszty postępowania tj. tego na czyj wniosek, z jakich pobudek i na jakiej podstawie było wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe (przesłanka "zawinienia" oraz "strony inicjującej postępowanie"), 2. naruszenie 152 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek współdziałania właścicieli gruntów sąsiadujących przy rozgraniczaniu gruntów polega również na ponoszeniu w równych częściach kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być dokonana w związku z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i powadzić do wniosku, że na obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego w postępowaniu administracyjnym mają dodatkowo wpływ przesłanki "zawinienia" i "strony inicjującej postępowanie". Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie mogła odnieść zamierzonego skutku z następujących względów. Na wstępie wskazać trzeba, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd oddalając skargę zastosował art. 151 p.p.s.a. - skoro autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji, który skargę oddalił to właśnie ten przepis powinien stanowić podstawę każdego zarzutu kasacyjnego, w powiązaniu ze wskazanymi w zarzutach przepisami. W tym także kontekście wskazać jednocześnie trzeba, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (tak: wyrok NSA: z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16; z dnia 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18, publ: CBOSA). Powyższe rozważania w całości odnoszą się do art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Wymieniony przepis zawiera klauzulę generalną stanowiącą o właściwości sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. ponieważ rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś żadnego innego przepisu p.p.s.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej miałby naruszyć Sąd I instancji, akceptując ustalony w sprawie stan sprawy. Nie można bowiem uznać również z prawidłowo wskazany przywołany na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. który to nie stanowi samoistnej podstawy skargi kasacyjnej a jedynie wskazówkę dla autora tejże skargi jak budować zarzut. Kolejno wyjaśnienia wymaga, że w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów: art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 152 k.c. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu cywilnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest zaś wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej - jako podstawę kasacyjną należy wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej żaden z zarzutów nie został powiązany z przepisami ustawy procesowej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest sposób obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, tj. kosztami wynagrodzenia geodety wygenerowanymi w toku tego postępowania. Skarżący kasacyjnie kwestionują sposób obciążenia kosztami stron (obu sąsiadów), nie zaś jedynie wnioskującego jako "winnego" postępowania. Nie zgadzają się z obciążeniem tymi kosztami po połowie, podnosząc, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego winny w całości obciążać wnioskodawcę. W tym zakresie skarżący kwestionują prawidłowość zastosowania przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. Skarżący wywodzi bowiem, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi samodzielną przesłankę rozstrzygnięcia o sposobie poniesienia kosztów postępowania administracyjnego i tym samym, zwłaszcza skoro przepis ten nie odsyła do norm prawa cywilnego, nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie normy z art. 152 k.c., uzasadniającego obciążenie stron kosztami postępowania po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny z takim stanowiskiem skarżącego nie zgadza się, bowiem całkowicie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę przy rozstrzyganiu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa się także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Uwzględnić także należy mającą zastosowanie w niniejszej sprawie i wspominanej przez autora skargi kasacyjnej - uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (publ: ONSAiWSA 2007/2/26 oraz www.nsa.orzeczenia.gov.pl.), a także dominujące orzecznictwo oparte na przyjętym w tej uchwale stanowisku. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala jednak organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazująca sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". Twierdzenie, że status strony w tym postępowaniu posiada jedynie strona inicjująca wszczęcie postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. A zatem - skoro skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się także w ich interesie. Twierdzenie, że posiada go jedynie ten sąsiad który żądał wszczęcia postępowania, i to on domagał się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek sąsiada skarżących, skarżący nie mogą stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w ich interesie. Ustalenie granicy między ich działkami leży w interesie prawnym ich właścicieli, gdyż granice tych sąsiadujących gruntów stały się sporne. Zatem skarżący nie mogą twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w ich interesie. Odnosząc się na marginesie do eksponowanego przez skarżącego argumentu, że obciążenie kosztami nie wynikało ani z jego żądania ani z jego interesu, wyjaśnić należy, że okoliczność ta – stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji - nie zwalniała stron postępowania z poniesienia kosztów rozgraniczenia (por. wyrok NSA z dnia I OSK 1563/20, publ: CBOSA). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.