I OSK 2940/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 126/23 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 14 listopada 2022 r., nr SKO/I/II/1967/2022 w przedmiocie ustalenia i rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na działki budowlane oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. (dalej jako "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej jako "organ", "SKO") z 14 listopada 2022 r., nr SKO/I/II/1967/2022 w przedmiocie w przedmiocie ustalenia i rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na działki budowlane, wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 126/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że przy wydawaniu decyzji z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z 21 września 2022 r., ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 39.338,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obrębu [...] Miasto P., w wyniku jej podziału na działki budowlane, a także rozkładającej opłatę adiacencką na raty i określającej warunki dotyczące zapłaty, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 z dnia 2021.10.21, dalej jako "u.g.n."), a mianowicie: a) art. 4 pkt 11 i art. 98a ust. 1 przez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji z dnia 21 września 2022 r., podczas gdy przyjęta w tej decyzji opłata adiacencka w kwocie 39.338,40 zł została ustalona w nieprawidłowej, bowiem w znacznie zawyżonej wysokości, przy przyjęciu znacznego wzrostu wartości nieruchomości odwołującego R.K. - działki [...] na skutek jej podziału na mniejsze nieruchomości, podczas gdy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest niewielki i określony w prawidłowy sposób daje podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w znacznie niższej, niż przyjęta przez organ I instancji, wysokości, tj. w kwocie 11.308,20 zł, b) art. 4 pkt 16 przez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, w sytuacji gdy kwota opłaty adiacenckiej, przyjęta w decyzji organ I instancji, została ustalona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] na skutek podziału, ustalonego w oparciu o operat szacunkowy z dnia 21 czerwca 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.P., podczas gdy przyjęte w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, których ceny transakcyjne stanowiły podstawę dla ustalenia wartości nieruchomości R.K. przed i po podziale, nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego, między innymi z uwagi na ich przeznaczenie oraz sposób korzystania, co powoduje, iż nie mogły stanowić podstawy dla określenia wartości nieruchomości R.K. przed i po podziale, jak również dla określenia wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek podziału, a co z tym idzie, do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej; c) art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 przez utrzymanie w mocy decyzji, w której wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o nieprawidłowo określony wzrost wartości nieruchomości skarżącego, przyjęty na podstawie nieprawidłowo określonej wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale, które to wartości wynikają z nieprawidłowo sporządzonego przez rzeczoznawcę S.P. operatu szacunkowego z 21 czerwca 2022 r., który w przyjętym kształcie, nie powinien stanowić dowodu w niniejszej sprawie; d) art. 152 ust. 2, 3, art. 153 ust. 1 przez utrzymanie w mocy decyzji, w której określona wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na podstawie wartości przyjętych w operacie szacunkowym z 21 czerwca 2022 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S.P., podczas gdy operat ten jest obarczony wadami, między innymi z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie nieruchomości skarżącego przed i po podziale, co skutkowało nieprawidłowym określeniem wartości nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji nieprawidłowym określeniem wzrostu wartości nieruchomości po podziale, który stanowił podstawę do ustalenia - również w nieprawidłowy sposób - opłaty adiacenckiej wobec skarżącego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że przy wydawaniu decyzji z 14 listopada 2022 r, w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z 21 września 2022 r, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021.555 z dnia 2021.03.26), a mianowicie: a) § 4 ust. 1, 2, 4 przez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z 21 czerwca 2022 r. rzeczoznawcy majątkowego S.P., w którym w wadliwy sposób zostało zastosowane podeście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej w określaniu wartości nieruchomości skarżącego przed i po podziale, albowiem do porównania zostały przyjęte nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego, a ponadto niektóre cechy nieruchomości, mające istotne znaczenie dla określenia wartości nieruchomości, zostały określone w sposób nieprawidłowy, co spowodowało nieprawidłowe przyjęcie współczynników korygujących, powodując zawyżenie wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem i po podziale; b) 55 ust. 2 przez utrzymanie w mocy decyzji opartej na operacie szacunkowym z 21 czerwca 2022 r. rzeczoznawcy majątkowego S.P., w którym w nieprawidłowy sposób zostały wskazane informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty skarżącego do treści operatu szacunkowego i jego wyniku końcowego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że przy wydawaniu decyzji z 14 listopada 2022 r., w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z 21 września 2022 r., doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego możliwego do uzyskania materiału dowodowego, pominięcie całokształtu okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo że przy wydawaniu decyzji z 14 listopada 2022 r., w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z 21 września 2022 r., doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego o zlecenie przez organ I instancji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 21 czerwca 2022 r., sporządzonego w niniejszym postępowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego S.P., z jednoczesnym przerzuceniem ciężaru dowodowego na stronę postępowania, podczas gdy na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wynikający z art. 7 k.p.a.; 5. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z 10 grudnia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. L.K. - na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości skarżącego przed podziałem i po podziale, na okoliczność ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, na okoliczność ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, na okoliczność wykazania zasadności zarzutów stawianych przez skarżącego w odniesieniu do operatu szacunkowego z 21 czerwca 2022 r. rzeczoznawcy majątkowego S.P. - w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu uzupełniającego z dokumentu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku kwestionowania przez skarżącego operatu szacunkowego z 21 czerwca 2022 r. sporządzonego przez biegłego S.P., skarżący był wyłącznie uprawniony do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na etapie postępowania przed organem I instancji, zaś złożenie przez skarżącego kontroperatu na etapie postępowania sądowego nie posiada znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy na skutek podniesionych przez skarżącego uzasadnionych wątpliwości odnośnie operatu S.P., popartych operatem przedłożonym przez skarżącego, zachodziły podstawy do uwzględnienia złożonej przez skarżącego skargi, co umożliwiłoby kolejno dojście do etapu ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji i skierowania sporządzonego przez biegłego S.P. operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył, wraz z wyjaśnieniem na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2004 r., FSK 161/04, z 24 maja 2005 r., FSK 2302/04, także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2014 r., I GSK 705/12 i z 21 listopada 2014 r., II FSK 2602/14). Ich uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego kasacyjne, uchybienia przepisom prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w sytuacji zarzucania naruszenia przepisów procesowych dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego wyznacza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kasacyjnie – w jego ocenie – zawyżonej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Jako podstawę tych zarzutów podnosi brak dokonania właściwej kontroli operatu szacunkowego z 21 czerwca 2022 r. co do prawidłowości doboru metodologii wyceny wartości nieruchomości przed i po jej podziale, formułując w tym zakresie zarówno zarzuty prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają niestarannie skonstruowane zarzuty kasacyjne, wobec przyporządkowania zarzutów natury materialnoprawnej do zarzutów obrazy prawa procesowego, poprzedzając wymianę konkretnych przepisów przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w postaci ich niezastosowania. Przepisy te należą do grupy tzw. "przepisów wynikowych", które przyznają sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich wymienionych. Tak sformułowane zarzuty nie mogą być uznane jako skuteczne, dopóki nie powiąże się ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ponadto, za niedopuszczalne przyjmuje się w judykaturze formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Równocześnie, w pierwszej części zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 i art. 98a ust. 1, art. 4 pkt 16 art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 art. 152 ust. 2, 3, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 z dnia 2021.10.21, dalej jako "u.g.n.") oraz § 4 ust. 1, 2, 4 i § 55 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021.555 z dnia 2021.03.26), dalej "Rozporządzenie"), skarżący kasacyjnie nie wskazał formy ich naruszenia przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, wskazując że ich obrazy Sąd I instancji dopuścił się przez utrzymanie w mocy decyzji wydanych w sprawie. Dostrzec przy tym należy, że ich treść zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie w oparciu o nienależycie przeprowadzone postępowanie dowodowe w postaci dowodu z operatu szacunkowego z 21 czerwca 2021 r. Dopiero w kolejnych zarzutach skarżący kasacyjnej formułuje zarzuty natury procesowej, wymieniając konkretne regulacje procesowe, które Sąd I instancji - w jego ocenie - naruszył, wskazując na istotny wpływ tej obrazy na wynik sprawy oraz natury materialnoprawnej, podnosząc o ich błędnej wykładni. Przywołany sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wyklucza możliwość szczegółowego odniesienia się do nich, tym bardziej w świetle dalszych zarzutów, które rzeczywiście zmierzają do wykazania wadliwości poczynionych w ramach ustaleń faktycznych, i umożliwiają Sądowi drugiej instancji określenie ich granic, wpływających na merytoryczne ich rozpoznanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy jej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Z drugiej strony, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r. I FSK 1679/11). W judykaturze utrwaliło się też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przede wszystkim z tej przyczyny, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). W tym świetle, dostrzec należy, że rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej w znaczącej części sprowadza się do przywołania orzecznictwa, bez odniesienia do kontrolowanego rozstrzygnięcia i powielenia treści zarzutów sformułowanych w petitum pisma. Istotny wywód poczyniono natomiast co do nieuwzględnienia na etapie postępowania sądowego wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z kontroperatu z 10 grudnia 2022 r. i nierozpoznania na jego tle zarzutów przedstawionych w skardze. W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do nieuzasadnionej i momentami nieuprawnionej polemiki z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Po wtóre skarżący zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, sporządzonego w oparciu o dobór niewłaściwej metody porównawczej nieruchomości podobnych, skutkujący nienależytym ustaleniem wartości nieruchomości wyodrębnionej, które to działanie spowodowało konieczność ustalenia i nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej - w jego ocenie – w wysokości zawyżonej. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej zasadnicze ustalenie dotyczy wartości nieruchomości przed i po podziale, przy czym zwrócenia uwagi wymaga treść art. 98a ust. 1 u.g.n., w którym związano skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, stąd do zastosowania tego przepisu wymaga się wykazania, że wzrost wartości wynika wyłącznie dokonanego podziału. Z tego powodu nakazano w przywołanym przepisie przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Obligatoryjnym i jedynym dokumentem służącym ustaleniu wartości nieruchomości jest opinia o wartości nieruchomości, sporządzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zważywszy, że w sprawie sporządzono taki operat, nie można czynić zarzutu, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje utrwalone, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., co umożliwia jego weryfikację stosownie do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Równocześnie, operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i n. u.g.n.), która, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. jest uprawniona do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2023 r., I OSK 1563/22). Dlatego dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu, bądź nie, przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego. Skarżący kasacyjnie, podnosząc kolejne i te same zarzuty skierowane wobec opinii z 21 czerwca 2021 r., zwraca uwagę na nieprawidłowości doboru nieruchomości podobnych przy zastosowaniu metody porównawczej, nieprawidłowe przyjęcie czynników korygujących przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej - czego wynikiem jest oszacowaniem zawyżonej wartości nieruchomości przed i po podziale, mającej znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Z tej postawy procesowej słusznie przyjęto, że skarżący wyrażając swe niezadowolenie z wydanych w sprawie opinii dyskutuje z poczynionymi przez rzeczoznawcę ustaleniami, wkraczając w wiadomości specjalne wobec zarzutów skierowanych do przyjętej w nich metodologii wyceny nieruchomości. Zważając na rozbieżności w judykaturze, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że podniesione przez skarżącego zarzuty, zarówno na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i powielone w skardze kasacyjnej, zmierzają do nieuprawnionej ingerencji w wiedzę specjalistyczną, ponad kwestionowanie, przyjętej za podstawę ustaleń faktycznych, oceny dowodów, tutaj operatu szacunkowego. Zarzuty te określają szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, które to zarzuty nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, z 11 września 2025 r., I OSK 1747/22). Odnosząc się do wskazanych w treści skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie ewentualnych błędów w operacie szacunkowym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. Wybór ten, dokonywany przez rzeczoznawcę, zakreślony art. 154 ust. 1 u.g.n., nie oznacza dowolności. Ponadto, podmiot ten, związany jest w tym zakresie także przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U, z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ingerencja organu ogranicza się do oceny operatu szacunkowego, bowiem podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest jedynie biegły rzeczoznawca. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu szacunkowego i uznania, że wnioski są logiczne, spójne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się jedynie do kwestionowania doboru nieruchomości podobnych, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Co istotne, żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie jednocześnie w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. I OSK 370/21). Skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został uznany za prawidłowy przez organy. Skarżący kasacyjnie podniósł, że do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, zastosowanie ma art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Wobec pozytywnej weryfikacji tej opinii, organ nie był zobowiązany do poddania jej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z materiału dowodowego nie wynika, aby takiej ocenie poddano opinię na wniosek strony sformułowany na etapie postępowania przed organami. W świetle art. 80 k.p.a. dokonując oceny prawidłowości operatu organy nie potwierdziły zarzutu naruszenia prawa materialnego, strona nie przedstawiła argumentacji podważającej tę ocenę. Dążąc do czynienia kolejnych ustaleń w oparciu, o które należałoby dokonać dalszej weryfikacji operatu szacunkowego z 21 czerwca 2021 r., skarżący zmierza do wydania decyzji zgodnie z jego oczekiwaniami. Zważywszy, że operat ten jest czwartym sporządzonym w tej sprawie, z uwagi właśnie na zarzuty skarżącego przeciwko poprzednim formułowane, za Sądem I instancji uznać należało, iż wskazuje na spójność dokonanych wyliczeń, uwzględniając przyjętą przez rzeczoznawcę metodologię. Operat szacunkowy poparty został dalszymi wyjaśnieniami biegłego wobec podniesionych przeciwko niemu zarzutów skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania wyjaśniającego, rzeczoznawca odniósł się do zarzutów strony skarżącej dotyczących wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej – zarzuty w tej części nie znajdują tym samym oparcia w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Żądanie strony, które organ powinien uwzględnić, powinno dotyczyć dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z akt postępowania oraz zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby w toku postępowania przed organami skarżący zgłosił dowód, w szczególności dowód z operatu szacunkowego lub opinii o prawidłowości sporządzenia operatu sporządzonego na zlecenie organu. Przepis art. 78 § 1 k.p.a. dotyczy żądań przeprowadzenia dowodu, dowód ten zatem musi istnieć i zostać zgłoszony. Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikację tę można poprzedzić zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może dokonać zmian niewielkich uchybień sporządzając opinię uzupełniającą, czy też ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez strony, potwierdzając pierwotne stanowisk. Dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. może być także porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony. Dopiero po wyczerpaniu tych możliwości organ może odmówić mocy dowodowej sporządzonych przez rzeczoznawcę operatów. Zakwestionowanie opinii rzeczoznawcy przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu opinii doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe. Bowiem obowiązek organu dążenia do prawdy obiektywnej nie oznacza obowiązku bezwzględnego przeprowadzenia każdego dowodu wskazanego przez stronę, zwłaszcza gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z tą zasadą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2025 r., II OSK 420/23). Nie jest jednakże dowodem żądanie poddania operatu opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Powtórzenia wymaga, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w ust. 1 przywołanego przepisu decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 494/21). Takim żądaniem organ nie jest związany na podstawie art. 78 § 1 k.p.a., zaś art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony w możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny operatu. Wówczas taka ocena będzie dokumentem, z którego przeprowadzenia dowodu strona może żądać. Z tej przyczyny, nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 157 ust. 1 u.g.n. wobec niezastosowania tego przepisu na etapie postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej sprowadzają się one do twierdzenia, że nienależycie Sąd I instancji uznał, iż to wyłącznie skarżący zobowiązany był do zwrócenia się o kontrolę do organizacji zawodowej, a złożenie przez skarżącego kontroperatu na etapie postępowania sądowego nie posiada znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzutu tego nie można stawić przez zaniechanie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny operatu, bowiem sąd administracyjny nie prowadzi w sprawie administracyjnej postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że organy administracje nie są zobligowane do poddawania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej w celu zweryfikowania słuszności zarzutów strony, mogą oceny tego dowodu dokonać samodzielnie, której Sąd I instancji dokonał należytej prawidłowości. Strona nie jest ograniczona w możliwości poddania operatu takiej ocenie na własny wniosek, dlatego czynienie dopiero na etapie postępowania sądowego tego rodzaju zarzutu jest nieuzasadnione. Po wtóre wskazania wymaga, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13, 17 lutego 2017 r., I OSK 917/15). Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym wyznacza przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., możliwe jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu już istniejącego, a nie dopiero mającego być sporządzonym na wniosek sądu. Złożony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kontroperat – nie stanowi w ocenie sądu odwoławczego - okoliczności powstałej po wydaniu zaskarżonego aktu, lecz stanowi jedynie potwierdzenie zastrzeżeń skarżącego kasacyjnie formułowanych w toku postępowania administracyjnego co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W świetle tego, zasadnie Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o dopuszczeniu i przeprowadzeniu tego dowodu, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia. To w środku zaskarżenia winien skarżący kasacyjnie podnieść zarzuty skierowane do oceny dowodu już przeprowadzonego, którym to wymogom skarżący nie sprostał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji prowadzące postępowanie wyjaśniły powody, dla których uznały operat rzeczoznawcy z 21 czerwca 2021 r. za mogący stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Słusznie ta ocena organów została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.