I OSK 2928/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 269/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 269/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] sierpnia 2012 r. zobowiązującej skarżącego do zwrotu kwoty 26.872,75 zł za pobyt ojca – I. P. w Domu Pomocy Społecznej Weterana Walki i Pracy w Radomiu (dalej: "DPS") w okresie od 28 maja 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 96 oraz art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. i podniosło, iż podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, za pobyt w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne i wynika z obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nadto decyzje w tej sprawie nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, że każdorazowo muszą być wydane pod warunkiem spełnienia przez osoby zobowiązane warunków określonych w ustawie. Kolegium podniosło, iż wobec nieuregulowania przez skarżącego ustalonej kwoty za pobyt ojca w DPS, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu tejże kwoty. Jednocześnie nadmieniło, iż podnoszone w toku postępowania okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego mogą stanowić podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu ustalonej kwoty. Nie mają natomiast wpływu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS, jak również zobowiązania do zwrotu ustalonej kwoty. Obowiązek wnoszenia opłaty oraz jej wysokość zależą bowiem wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Kolegium wyjaśniło także, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z powodu niewywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich wobec dzieci. Jak wskazało Kolegium, przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 ust. 1 u.p.s., gdyż z akt sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Radomiu podejmował za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego, jednakże w dniu 6 grudnia 2011 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym podał, że nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu potrzebnego do ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. P.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1–2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu odpłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. W przypadku niewywiązywania się osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 96 u.p.s., obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Z kolei art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. określa, iż wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest zatem niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Przytaczając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. (I OSK 666/11) Sąd wskazał, iż dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Konkluzja taka wynikła z zaakceptowania przez NSA innego poglądu tego Sądu zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "... zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". W świetle powyższego Sąd za bezzasadne uznał twierdzenie skarżącego, iż istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poprzedzona bowiem została wydaniem decyzji o skierowaniu I. P. do Domu Pomocy Społecznej Weterana Walki i Pracy w Radomiu, decyzją o umieszczeniu go w tym domu, następnie decyzją ustalającą opłaty za pobyt I. P. w DPS. Nadto organy pomocy społecznej podjęły wcześniej próby przeprowadzenia wywiadów środowiskowych u skarżącego, jednakże stanowisko skarżącego wyrażone w oświadczeniu z dnia 6 grudnia 2011 r. i piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu wskazywało na brak woli udzielenia informacji niezbędnych dla ustalenia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej w ramach wywiadu środowiskowego oraz poczucia obowiązku uiszczania opłaty za pobyt I. P. w DPS z uwagi na zaniedbania ze strony ojca w utrzymaniu i wychowaniu skarżącego. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. (tj. o odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty). Natomiast nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o zobowiązaniu do zwrotu opłat wydanej na podstawie art. 104 ust. 1–3 u.p.s., która jest przedmiotem skargi. Wbrew także zarzutom skargi w tej kwestii nie ma zastosowania art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, właściwość drogi postępowania administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 1 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez brak stwierdzenia jego niezastosowania przez organ administracji polegający na niepodjęciu negocjacji ze zobowiązanym w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania i uregulowanie tej kwestii w drodze umowy cywilnoprawnej po rozważeniu jego dochodów i możliwości finansowych; 2) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez brak stwierdzenia jego błędnego zastosowania przez organ administracji polegający na niezachowaniu trybu określonego w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, którego zachowanie stanowi warunek konieczny do określenia należności w drodze zaskarżonej decyzji organu administracji; 3) art. 1 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie jego niezastosowania przez organ administracji polegający na nieprzeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, mimo iż obowiązek takiego działania wynika wprost ze wskazanego przepisu prawa; 4) art. 1 i art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niezastosowanie przez organ administracji oraz zaniechanie właściwego informowania strony o znaczeniu przytaczanych przez nią faktów dla rozstrzygnięcia sprawy i możliwościach ochrony jej interesów. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co miało naruszać art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także naruszenia art. 8, 9 i 11 k.p.a. Wprawdzie faktycznie nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego, jednakże wynika to z jego postawy. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się stosowne dokumenty potwierdzające próby jego przeprowadzenia. Nie może więc skarżący czynić zarzutu organowi o nieprzeprowadzenie wywiadu w sytuacji, kiedy doprowadziła do tego postawa skarżącego. Odnośnie zarzutu naruszenia powołanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego, to z akt administracyjnych wynika, że również w tym zakresie przekazywane były skarżącemu stosowne informacje i pouczenia. Dodać należy, że skarżący dysponował już stosowną ostateczną decyzją o ustaleniu obowiązku ponoszenia określonych opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Bezspornym jest, że skarżący w ogóle negował swój obowiązek ich ponoszenia, a w takiej sytuacji nie mogło dojść do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w sytuacji gdy, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gmina poniosła te opłaty zastępczo, to stosownie do art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej należności z tego tytułu podlegające zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna stanowi w tym przypadku podstawę zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a nie ewentualna umowa zawarta w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym zarzuty dotyczące braku działań ze strony organu do zawarcia stosownej umowy nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie wskazać należy, że Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r. na zasadzie m.in. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, odstąpił od żądania zwrotu określonej należności za pobyt I. P. w domu pomocy społecznej. Jednak fakt ten nie czyni bezprzedmiotowe rozpoznanie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna jest wniesiona od orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.