I OSK 2918/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 37/18 o odrzuceniu skargi E.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od przedstawionej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 37/18 odrzucił skargę E.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od przedstawionej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4, oraz pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zatem skarga na bezczynność organu przysługuje tylko wówczas, gdy organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych we wskazanych przepisach. Z uwagi na to, że propozycja zatrudnienia funkcjonariusza celnego na nowych warunkach nie jest żadnym z rozstrzygnięć ani też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, zatem ani skarga od takiej propozycji, ani też skarga na bezczynność organu w sprawie braku działań związanych z propozycją zatrudnienia, nie mogły podlegać kontroli sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E.J., zaskarżając postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona; 2. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdy przypadku stanowi decyzję administracyjną. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wyjaśnić należy, że problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uchwale tej podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej kasacyjnie uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącą kasacyjnie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Skarżąca kasacyjnie błędnie uznała złożoną jej propozycję zatrudnienia za decyzję administracyjną. W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez skarżącą kasacyjnie pismo nazwane przez nią "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., do którego mają zastosowanie przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., do sądu administracyjnego nie przysługuje. Jest też rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie odwołania od propozycji zatrudnienia, gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).