I OSK 2913/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2635/13 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2635/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., przyznał J. K. pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego na częściową opłatę rachunku za energię elektryczną, w kwocie 130 zł, w sierpniu 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał: dochód wnioskodawczyni w kwocie 635,17 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym mógł być jej jedynie przyznany zasiłek celowy specjalny, w myśl art. 41 tej ustawy. W okresie od 21 sierpnia 2012 r. do 5 lutego 2013 r. J. K. zużyła 1874 kWh, co daje średnio miesięczne zużycie 312,33 kWh. Ponadprzeciętne zużycie energii, na co zwracano wnioskodawczyni uwagę, przy jednoczesnym wsparciu finansowym – udzielone zasiłki celowe na zapłatę rachunków za energię elektryczną – oznacza, że przejęła ona na siebie obowiązek ponoszenia opłat w tym zakresie. Nadto zadłużenie jest skutkiem braku wpłat ze strony wnioskodawczyni. J. K. zrezygnowała dobrowolnie z dodatku mieszkaniowego i jednocześnie korzysta z pomocy córki, która dokonuje opłat za telefon komórkowy, telewizję, internet i prywatne ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto J. K. od września 2006 r. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia. W odwołaniu od tej decyzji J. K. stwierdziła, że ośrodek pomocy społecznej nie stara się uzyskać kompleksowej wiedzy o jej sytuacji i potrzebach. Wyjaśniła, że duże zużycie energii elektrycznej jest wynikiem konieczności oświetlania ciemnej kuchni, na zużycie to wpływa także fakt, iż zepsuty jest wyłącznik lamp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, decyzją z dnia [...] września 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wskazała, że aby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy należy uprzednio uregulować zaległości czynszowe (w przypadku skarżącej jest to kwota 5000 zł), z uwagi na to zadłużenie, nie może ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podniosła także, że nie wystarczy samo stwierdzenie organów, iż powinna zmniejszyć zużycie energii elektrycznej, ale należy jej wskazać, jak konkretnie ma to zrobić. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r., ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik, zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponadto wskazał, że skarżąca, wbrew ustaleniom organu, starała się o dodatek mieszkaniowy, przynajmniej na pokrycie zaległego czynszu, otrzymała jednak odpowiedź z Urzędu m. st. Warszawy Urzędu Dzielnicy Bielany, że jedynym możliwym rozwiązaniem sytuacji skarżącej jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Bielany. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 86 oraz art. 89 § 2 K.p.a., a jako szczególną okoliczność wskazał niepełnosprawność skarżącej. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Organy słusznie uznały, iż wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego brak było podstaw do przyznania jej zasiłku, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a zastosowanie winien mieć art. 41 tej ustawy. Oceniając okoliczności sprawy należało uznać, że sytuacja skarżącej pozwalała organom na uznanie, że zostały spełnione przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na częściową zapłatę rachunków za energię elektryczną, a jakiekolwiek wątpliwości co do szczególnie uzasadnionego przypadku nie mogły skutkować uchyleniem decyzji. Organy słusznie podniosły, że skarżąca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, o czym świadczy fakt zrezygnowania przez nią z przyznanego jej dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r., co w sposób istotny wpłynęło także na sytuację majątkową zainteresowanej, przede wszystkim na wysokość narastającego wobec niej zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. podniósł, że jedynym możliwym rozwiązaniem problemu zadłużenia skarżącej z tytułu opłat za mieszkanie jest zawarcie porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami, jednak skarżąca nie przedstawiła swojego stanowiska w tej kwestii, w tym nie wyjaśniła, czy skorzystała z tej propozycji i, czy podejmowała próbę takiego porozumienia. Sytuacja skarżącej musi być oceniana w kontekście pomocy otrzymywanej od córki. Opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych strony. Córka skarżącej w pierwszej kolejności mogłaby pomóc jej w opłacaniu rachunków za mieszkanie, gaz czy też energię elektryczną, czyli opłat związanych z podstawowymi potrzebami bytowymi, bardziej niezbędnymi do egzystencji niż internet, telewizja kablowa, telefon komórkowy czy prywatne ubezpieczenie zdrowotne. W sytuacji skarżącej, a także z uwagi na możliwości finansowe i potrzeby innych podopiecznych pomocy społecznej, przyznanie zasiłku w kwocie tylko 130 zł na częściowe pokrycie rachunku za energięelektryczną było uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 86 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez: – niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego; – zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej jako "ustawa o pomocy", z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego, definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy. Jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 ust. 1 tej ustawy, zostało przekroczone mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41. Z akt sprawy wynika, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 461 zł. Dochód skarżącej wynosił zaś 635,17 zł, stosownie zatem do wyżej wskazanego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z tego więc powodu, tj. przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej organy rozważyły sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że J. K. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej zasiłku celowego w żądanej wysokości, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na znacznie przekraczające średnią zużycie energii elektrycznej przez skarżącą (o czym informowana byłą ona wielokrotnie, z zaleceniami zmniejszenia tego zużycia, które pozostały jednak bez jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżącej), na pomoc, jaką udziela jej córka, a także na możliwości finansowe i potrzeby w zakresie udzielania pomocy społecznej innym potrzebującym. Należy podkreślić, że zasiłki celowe, zarówno wskazane w art. 39 ustawy o pomocy, jak i w jej art. 41, są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności orzekania przez organ, ale w ramach przesłanek ustawowych, regulujących daną kwestię. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany, mimo przekroczenia kryterium, pod warunkiem wystąpienia szczególnych okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ pomocowy przyznał skarżącej zasiłek celowy na częściowe tylko pokrycie opłat za energię elektryczną, zatem nie w wysokości przez nią żądanej. Uznać trzeba, iż organy, działając na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, tj. w ramach uznania administracyjnego, uwzględniły sytuację skarżącej i udzieliły pomocy, która, w ich ocenie, odpowiadała jej sytuacji. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata, działającego z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.