I OSK 2911/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 553/23 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 marca 2023 r. nr SKO.4146.178.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 553/23, po rozpoznaniu skargi J.G. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 marca 2023 r. nr SKO.4146.178.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z 9 stycznia 2023 r. nr MGOPS.531.765.2022 (k. 21, 23-27 akt sądowych). Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej Kolegium, skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez radcę prawnego A.S.-S., zarzucając wyrokowi II SA/Łd 553/23 naruszenie: 1. prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z "2023 r. poz. 1772", dalej ustawa z 2022 r.), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że z treści powołanego przepisu wprost nie wynika obowiązek czy konieczność podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego, natomiast wykazanie, że przesłanka niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych została spełniona, może nastąpić przez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony; 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 141 § 4 ppsa przez określenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sposób, który pozostawia niepewność co do zakresu związania wyrokiem na podstawie art. 153 ppsa; b. art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na czym polegało zarzucane organom naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej kpa), co w konsekwencji pozostawia niepewność co do zakresu związania wyrokiem na podstawie art. 153 ppsa; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ustawy z 2022 r. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej pod zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego bez jednoczesnego wyjaśnienia na czym to naruszenie polegało; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a-5c ustawy z 2022 r., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienion[e] przepis[y] ustawy; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa w zw. art. 79a kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że wymieniony przepis kpa znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej wypłaty dodatku dla gospodarstw domowych w związku z przesłanką określoną w art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. polegającą na konieczności podjęcia przez zainteresowaną osobę działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, jako warunku przyznania wnioskowanego świadczenia; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 pppa w zw. art. 11 i art. 107 § 3 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy kpa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 38-45 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Istota sprawy dotyczy prawidłowości wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe sprowadzają się do wskazania - zdaniem skarżącego kasacyjnie - na niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej w sytuacji braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnia to rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu materialnoprawnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z "2023 r. poz. 1772" [winno być "z 2022 r. poz. 1967, zm. poz. 1991, 2127, 1285, 2236, 2243, 2687; z 2023 r. poz. 295" - tempus regit actum, uw. NSA], dalej ustawa z 2022 r.), okazał się być niezasadny. W sprawie jest niekwestionowane, że dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła został już przyznany informacją z 10 listopada 2022 r. dla innego gospodarstwa domowego, zamieszkującego w odrębnym lokalu, pod tym samym co skarżąca adresem - córce skarżącej A.G., która pierwsza złożyła wniosek o dodatek (w aktach Burmistrza). Drugiej córce skarżącej – B.G., zamieszkującej w odrębnym lokalu w stosunku do odrębnych lokali matki i siostry A., organy obu instancji w odrębnym postępowaniu, odmówiły decyzjami przyznania dodatku dla innego gospodarstwa domowego, zamieszkującego pod tym samym co skarżąca adresem. Prawomocnym wyrokiem z 21 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2847/23 (dalej wyrok I OSK 2847/23), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 445/23 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2023 r. nr SKO.4146.185.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła (cbosa). Zgodnie z generalną zasadą, wyrażoną w art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 2022 r., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych (dalej dodatek) przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w ust. 5a-5c art. 24 ustawy z 2022 r., dodanych przepisem art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r. poz. 2243, dalej nowelizacja październikowa), obowiązującej od dnia 4 listopada 2022 r. Istota sporu sprowadza się do kwestii w jaki sposób należy rozumieć przewidziany w art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. warunek, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest [...] współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Skarżący kasacyjnie przyznaje, że zgodnie z § 6 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. nr 1368, dalej rozporządzenie), nie nadaje się odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków. Taka sytuacja istnieje w kontrolowanej sprawie - skarżąca mieszka w odrębnym lokalu na parterze, a 2 córki skarżącej (z których jednej – A.G. - przyznano dodatek informacją z 10 listopada 2022 r.) w dwu odrębnych lokalach na piętrze tego samego domu. Ustawa z 2022 r. nie wskazuje w jaki sposób należy rozumieć ów warunek. W takiej sytuacji zasadnicze znaczenie ma to, że ustawa nie zawiera wprost sformułowanego wymogu podjęcia przez stronę czynności zmierzających do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania czy też wydzielenia odrębnego lokalu. Mając na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 kpa i mającą swoje źródło w szerszej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, sformułowanej w art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), nie można przyjąć, że w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne jest nałożenie na obywatela obowiązku bez jednoznacznej podstawy w przepisie ustawy i następnie uzależnienie przyznania mu uprawnienia od realizacji takiego obowiązku. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowym kanonem wykładni jest rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz rozszerzenia praw obywatela, a przeciwko ich ograniczeniu (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora TNOiK, Toruń 2006 r., s. 163-165). Skoro żaden przepis ustawy z 2022 r. w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie wyodrębnienia lokalu bądź nadania odrębnego adresu dla lokalu jako warunku przyznania świadczenia w sytuacji opisanej w art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r., a jednocześnie możliwa jest taka wykładnia przepisów, której wynikiem jest norma prawna, nie zawierająca wskazanego obowiązku, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 24 ust. 5a-5c ustawy z 2022 r., które nie prowadzi do ograniczenia prawa do świadczenia. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie narusza zakazu wykładni per non est (s. 11 akapit 3 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji publicznej są w stanie z urzędu ustalić, czy dla danej nieruchomości prawnie możliwe jest ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw domowych, znajdujących się w tym samym domu, w określonej dacie. Zaprezentowana wykładnia nie eliminuje przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r. jako warunku przyznania dodatku, a jedynie neguje wyprowadzanie z tego warunku obowiązków dla strony postępowania administracyjnego. Wobec braku jednoznacznego sformułowania takiego obowiązku w jakimkolwiek przepisie ustawy z 2022 r., rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu wyroku I instancji należy uznać za całkowicie uzasadnione. Nadmiernym formalizmem w świetle § 6 ust. 8 rozporządzenia, nie mającym podstaw ustawowych, jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "Co prawda przepisy ustawy [z 2022 r. w brzmieniu po nowelizacja październikowej - uw. NSA] pozwalają na przyznanie dodatku do źródeł ciepła dla gospodarstw domowych dla wielu gospodarstw zamieszkujących pod jednym adresem, lecz może to nastąpić w sytuacji gdy zostały podjęte kroki formalne celem nadania numeru porządkowego dla domu/lokalu mieszkalnego w budynku, które to gospodarstwo domowe zajmuje." (s. 3 akapit 4 decyzji z 30 marca 2023 r.). Rozważania prowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do intencji prawodawcy pozostają w oderwaniu od fundamentalnej w państwie demokratycznym zasady in dubio pro libertate, która nie pozwala domniemywać, że intencją ustawodawcy było nałożenie na obywatela obowiązku czy też ograniczenie jego uprawnienia. W świetle powyższej zasady wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw - ściśle lub nawet zwężająco (tamże, s. 176-177). Nałożenie na podmiot administrowany obowiązku oraz ograniczenie jego uprawnienia musi w sposób jednoznaczny wynikać z przepisu ustawy, a nie z domniemanej intencji ustawodawcy. Nie ma przeszkody, by w intencji ustawodawcy poszukiwać podstawy do przyznania stronie uprawnienia, co zasadnie w sprawie uczynił Sąd I instancji. Powyższe rozważania należy odnieść także do kwestii odrębności lokalu jako przesłanki przyznania dodatku. Ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnego odwołania do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej ustawa o własności lokali lub uwl). Przyjęcie, że użyte w art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. pojęcie "odrębny lokal" ma takie samo znaczenie, jak zdefiniowane w art. 2 ust. 2 uwl pojęcie "samodzielny lokal mieszkalny" naruszałoby zakaz wykładni synonimicznej a przede wszystkim prowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa strony. Samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o własności lokali jest wyłącznie lokal spełniający warunki opisane w art. 2 ust. 1a-2 uwl. Powiązanie przesłanki z art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. z ustawą o własności lokali, mimo braku odesłania w ustawie, oznaczałoby w takiej sytuacji wykreowanie dodatkowych przesłanek przyznania świadczenia bez podstawy w jakimkolwiek przepisie ustawy. Mimo, że wskazane pojęcia mogą mieć zbliżone znaczenie w języku potocznym, nie można zaakceptować rezultatu wykładni zaprezentowanej przez Kolegium. W opisanej sytuacji trafnie Sąd I instancji uznał, że odrębność lokalu w rozumieniu art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a nie w nawiązaniu do samodzielności lokalu, unormowanej w ustawie o własności lokali (wyroki NSA z: 7.3.2024 r. I OSK 2701/23; 21.11.2024 r. I OSK 2847/23, cbosa). Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny, to za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako że sprowadzają się one do zarzutów nieuzasadnionego uchylenia decyzji mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni dnia 23 listopada 2022 r. (po wejściu w życie nowelizacji październikowej) wniosła o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Organy ustaliły, że na wskazany we wniosku adres przyznano już dodatek córce wnioskodawczyni – A.G. W tej sytuacji odmówiono wnioskodawczyni przyznania dodatku wskazując, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Uzasadniając odmowne załatwienie wniosku wskazano, że w piśmie z 12 grudnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nie będzie podejmować kroków formalnych celem nadania numeru porządkowego dla lokalu mieszkalnego, w którym mieszka. Podniosła, że ma tytułu własności do domu, w którym mieszka; ma ustanowioną służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z 3 izb w budynku mieszkalnym, zgodnie z aktem notarialnym z 2001 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Burmistrza). Decyzję I instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku utrzymało w mocy Kolegium wskazując, że "wnioskodawca powinien zatem załączyć do wniosku kserokopię wniosku złożonego w odpowiednim urzędzie przez właściciela nieruchomości o nadanie numeru porządkowego dla lokalu/budynku, w którym wnioskodawca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z potwierdzeniem jego złożenia" (s. 2/3 decyzji z 30 marca 2023 r. - k. 5-5a akt Kolegium). Przepisy prawa nie mogą być interpretowane w oderwaniu o celów, którym prawo ma służyć. Złożony przez wnioskodawczynię wniosek dotyczył dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Skarżąca deklarowała w toku postępowania, że nie występowała o wyodrębnienie adresu, bo nie widziała takiej potrzeby, ale ewentualne konsekwencje braku podjęcia działań w celu ustalenia odrębnego adresu dla gospodarstwa domowego w stosownym terminie, nie mogły obciążać skarżącej, co słusznie zauważył Sąd I instancji, trafnie zarzucając organom, że nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków wynikających z art. 11 (zasady przekonywania), art. 79a § 1 kpa (obowiązku organu do wskazania stronie niespełnionych lub niewykazanych przesłanek od strony zależnych) i art. 107 § 3 kpa ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." - verba legis). W doktrynie trafnie wskazuje się, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga, by w decyzji administracyjnej organ powołał te przepisy prawa, które uznał za podstawę jej wydania. Za taką podstawę należy uznać przepisy ustrojowe, w których organ widział upoważnienie do działania po swojej stronie, przepisy materialne, które zadecydowały o zastosowaniu formy decyzji administracyjnej i o treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i art. 104, będący proceduralną podstawą zakończenia postępowania jurysdykcyjnego przez wydanie decyzji. [...] Uzasadnienie decyzji nie jest działaniem nastawionym na wywołanie skutków jedynie na przyszłość, ale podsumowaniem procesu dochodzenia do konkluzji. Prezentuje ono sposób zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, tłumaczy jego proces myślowy, dostrzeżony przez organ związek między faktami ustalonymi w sprawie a tymi, które norma prawa materialnego czyni doniosłymi dla przypisania im określonych skutków (wyrok NSA z 25.10.2016 r. II OSK 110/15, Lex 2258826; wyrok WSA w Lublinie z 23.1.2008 r. II SA/Lu 824/07, Lex 510919; wyrok WSA w Krakowie z 7.11. 2007 r. III SA/Kr 710/07, Lex 366743). Służy ono zrozumieniu rozstrzygnięcia, a w razie wątpliwości - ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków decyzji (wyrok [...] II SA/Lu 824/07). [...] W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uzasadnienie decyzji pełni doniosłą funkcję w realizacji zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Wypełnienie tej funkcji wymaga, by nie zostało ono sformułowane ogólnikowo. Uzasadnienie decyzji jest postrzegane jako jej element służący realizacji zasady przekonywania, wpływający na przyszłe zachowanie adresata decyzji (art. 11). Funkcją uzasadnienia jest zatem także przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę - że stało się tak z istotnych powodów (wyroki NSA z: 2.8.2022 r. I GSK 1737/21, Lex 3421131; 14.6.2022 r. III OSK 736/21, Lex 3355601; 27.1.2021 r. I OSK 3071/18, Lex 3280291). Z tą zasadą wiązane jest także wychowawcze oddziaływanie uzasadnienia, gdyż prawidłowe uzasadnienie decyzji budzi zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych [...]. Często zwraca się uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji w procesie jej kontroli, zarówno w toku instancji, jak i przez sąd administracyjny (wyroki NSA z: 6.10.2020 r. I OSK 3235/18, Lex 3081748; 28.4.2020 r. II OSK 1417/19, Lex 3030564). [...] Uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że organ administracji publicznej tłumaczy w nim, dlaczego zastosował dany przepis, oraz przytacza jego treść. W powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa, na mocy którego wydał decyzję, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17.11.2021 r. III OSK 4875/21, Lex 3264218; (M. Romańska w: red. H. Knysiak-Sudyka w: Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, 783, t. 13; s. 786-788, t. 17-18 do art. 107 kpa). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 24 ust. 5a ustawy z 2022 r. wprost nie wynika obowiązek, czy konieczność podjęcia przez stronę wnioskującą o przyznanie przedmiotowego świadczenia, działań zmierzających do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego (wyrok WSA w Łodzi z 14.6.2023 r. II SA/Łd 422/23, cbosa). Przesłanka niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zostaje spełniona także przez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe skarżącej. Organy obu instancji z urzędu wiedzą, czy dla danej nieruchomości możliwe jest ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw z uwagi na jednoznaczną teść § 6 ust. 8 rozporządzenia. Trafnie Sąd I instancji uznał, że nie ma potrzeby, by strona składała wniosek o nadanie numeru porządkowego dla zajmowanego przez stronę lokalu. Celem ustawy z 2022 r. jest wsparcie jak największej liczby gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach, samodzielnie zaspokajających swe potrzeby. Celem ustawy z 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r. poz. 2243, dalej ustawa o środkach nadzwyczajnych), którą wprowadzono ustępy 5a-5c do art. 24 ustawy z 2022 r., było zrekompensowanie przez państwo jak najszerszej grupie gospodarstw domowych wysokich cen energii - w tym kosztów zakupu opału. Koniecznym jest stosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej pojęcia "odrębne gospodarstwo domowe". W żadnym razie nie ma podstaw, by pojęcie "zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych" (verba legis - art. 24 ust. 5b ustawy z 2022 r.) utożsamiać z "samodzielnym lokalem mieszkalnym" w rozumieniu art. 2 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej uwl). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, istotna jest wyłącznie regulacja dotycząca lokali mieszkalnych. "Samodzielny lokal mieszkalny [...], mogą stanowić odrębne nieruchomości.". Art. 2 ust. 1 zd. 1 uwl zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego. Samodzielność (art. 2 ust. 2), która warunkuje możliwość wyodrębnienia własności lokalu, nie została wprost wyjaśniona w ustawie, a ustawodawca pozostawił doktrynie i orzecznictwu. [...] Z pojęcia samodzielności lokalu zamieszczonego w art. 2 ust. 2 [uwl] należy wyprowadzić wniosek, że zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie wyodrębnienia takiej nieruchomości lokalowej, która zapewnia korzystanie z nieograniczonego prawa własności. (H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 43 t. 1; s. 46 t. 4 do art. 2). W świetle ustaleń poczynionych przez organy, wnioskodawczyni nie będąc właścicielką domu, w którym korzysta z dożywotniej służebności zamieszkania, nie była zainteresowana dążeniem do ustanowienia odrębnej nieruchomości lokalowej (pismo wnioskodawczyni z 12 grudnia 2022 r.; które to zdarzenie pociąga za sobą bardzo daleko idące skutki prawne). Skarżąca trafnie też uznała, że brak jest podstaw by uzyskać odrębny numer porządkowy nieruchomości. Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej pgk bądź Prawo geodezyjne i kartograficzne). Do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (art. 47a ust. 1 pkt 1 pgk). Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera: [...] 5. dane adresowe określające: a. numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: [...] (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a pgk). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 pgk). Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pgk. Zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter i powtarzające się w części wzorce kontroli, wymagały ich łącznego rozpoznania. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ppsa. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 ppsa). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w dwu przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie lub gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15.2.2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z 20.8.2009 r. II FSK 568/08, cbosa). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 781, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dostatecznie przedstawiając racje przemawiające za uznaniem wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Użycie na s. 8 w akapicie ostatnim uzasadnienia wyroku II SA/Łd 553/23 sformułowania "[...] wydane w sprawie decyzje administracyjne podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 24 ustawy [...]" należy rozumieć w ten sposób, że Sąd I instancji trafnie wskazał na naruszenie decyzją II i I instancji "art. 24 ust. 5a-5c ustawy" z 2022 r., bowiem te właśnie wzorce kontroli Sąd I instancji przywołał i wskazał na ich błędną wykładnię (s. 6-9 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 553/23). Mimo że w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 553/23 wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie zostały sformułowane bardzo syntetycznie, to jednak Sąd I instancji wyraźnie wyjaśnił w konkluzji uzasadnienia swego wyroku, że wynikają one wprost z oceny prawnej sformułowanej w jego uzasadnieniu i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpatrzenia przez organ sprawy w aspekcie przesłanek z art. 24 ust. 5a-5c ustawy z 2022 r., przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniania wymogi art. 153 ppsa - jednoznacznie wyjaśnia, na czym polegało naruszenie wzorców kontroli z zakresu prawa materialnego; nie pozostawia niepewności co do zakresu związania wyrokiem I instancji. W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że z art. 170 ppsa wynika, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy, w tym sądy administracyjne. Moc wiążąca jest cechą prawomocnego formalnie orzeczenia sądowego, która oznacza, że nie tylko uwzględnienie, że dane orzeczenie funkcjonuje w obrocie prawnym, lecz przede wszystkim, że jego treść, nie może być kwestionowana i winna zostać uwzględniona w każdej innej sprawie, jeżeli tylko będzie miała wpływ na jej rozstrzygniecie jako zagadnienie wstępne czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Innymi słowy, moc wiążąca jako walor prawny rozstrzygnięcia zamieszczonego w sentencji orzeczenia musi być w pełni uznawana i respektowana przez wszystkie kategorie podmiotów wymienione w art. 170 ppsa (wyroki NSA z: 20.11.2008 r. I OSK 1850/07; 29.1.2010 r. I FSK 1716/08; 16.11.2012 r. I OSK 2300/12; 8.12.2013 r. I OSK 2720/12; 23.4.2013 r. I FSK 413/12; 30.1.2014 r. II FSK 47/12, cbosa, aprobowane przez W. Piątka w częściowo krytycznej glosie do wyroku NSA z 25.3.2013 r. II GSK 2322/11 - dalej glosa do wyroku II GSK 2322/11 - OSP 2015/9/88, s. 1301). Jeżeli w orzeczeniu sądowym dochodzi do rozstrzygnięcia powstałego konfliktu o prawo w sposób stanowczy przez podmiot władzy państwowej, to nie może ono być ujmowane tylko w kategoriach poglądu, opinii czy też dyrektywy prawidłowego postępowania. Orzeczenie sądowe nie może wykazywać jedynie cechy negatywnej uniemożliwiającej ponowne wszczęcie procesu sądowego. Powinno ono powodować przede wszystkim konsekwencje pozytywne wykraczające poza postępowanie, w którym zapadło (T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007/5, s. 48). Moc wiążąca orzeczenia jest jego atrybutem, dzięki któremu oddziałuje ono na istniejącą rzeczywistość prawną, uczestnicząc w jej kreowaniu m.in. przez wywieranie wpływu na orzecznictwo innych sądów i organów państwowych, w tym sądów administracyjnych (W. Piątek, glosa do wyroku II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1301-1302). Pozytywne oddziaływanie rzeczy osądzonej w postaci mocy wiążącej oraz negatywne znaczenie powagi rzeczy osądzonej tworzy jedno pojęcie prawomocności materialnej orzeczenia sądowego (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, Rozdział III. § 5, s. 151-152). W odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne rozstrzygnięciem tym pozostaje ocena zgodności z prawem określonego przejawu działania bądź zaniechania administracji publicznej. Mówiąc inaczej, sąd administracyjny w kolejnym postępowaniu ma obowiązek przyjęcia, że istotne z punktu widzenia oceny legalności poddanego kontroli aktu [...] zagadnienia kształtują się tak, jak zostało to przyjęte w prawomocnym wyroku. Akt administracyjny uznany w prawomocnym wyroku za zgodny z prawem nie może zostać uznany przez inny sąd administracyjny za nielegalny. Z kolei akt wyeliminowany z obrotu prawnego nie może być traktowany jako prawnie istniejący. Kwestia oceny legalności konkretnego aktu albo czynności wywiera wpływ nie tylko na dopuszczalność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 102-107; T. Woś, Prawomocność orzeczeń..., s. 52-53), lecz niejednokrotnie odgrywa znaczenie dla oceny zgodności z prawem przez sąd innych aktów [...] zapadłych w tej samej czy też w odrębnej sprawie administracyjnej, która jednak pozostawała w związku normatywnym z aktem zapadłym w innym postępowaniu. Wpływ mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego na wynik innego postępowania sądowoadministracyjnego w rzeczywistości ma charakter wieloaspektowy. Zależy on przede wszystkim od prawnomaterialnych powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi, w tym ich wzajemnego na siebie wpływu. Bez odniesienia się do konkretnej regulacji prawnej trudno o wskazanie uniwersalnych reguł występujących w tym zakresie (W. Piątek, glosa do wyroku II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1302). W judykaturze wskazuje się wobec tego, że moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zdaniem NSA, sąd kasacyjny nie może kontestować ustaleń prawomocnie uwzględnionych w sprawach powiązanych pod względem faktycznym; wyroki NSA z: 19.12.2012 r. I FSK 62/12; 1.10.2013 r. I FSK 1373/12; 30.1.2014 r. II FSK 865/12, aprobowane przez W. Piątka w glosie do wyroku NSA II GSK 2322/11 - op. cit., s. 1304). Niewątpliwie w takich przypadkach rezultat wykładni przepisów winien być zbliżony, a wręcz taki sam. Wynika to nie tylko z potrzeby zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego, lecz przede wszystkim z art. 170 ppsa. Jeżeli bowiem te same okoliczności faktyczne istniały już w trakcie wcześniejszego postępowania sądowego i miały one znaczenie dla oceny legalności określonego przejawu działania administracji publicznej, to nie powinny one zostać pominięte w innym postępowaniu sądowym, jeżeli nie uległy modyfikacji istotnej z punktu widzenia podstawy prawomocnego rozstrzygnięcia. Moc wiążąca orzeczenia sądowego przejawia się na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. Ograniczenie jej tylko do wąsko rozumianego związania treścią sentencji orzeczenia z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania. Nie ulega wątpliwości, że obie sprawy - kontrolowana wyrokiem I OSK 2847/23 i I OSK 2911/23 pozostają ze sobą w ścisłym związku faktycznym i prawnym. Podstawą żądań skarżących w sprawie I OSK 2847/23 i I OSK 2911/23 były te same przepisy prawa materialnego (art. 24 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1, ust. 5a-5c ustawy z 2022 r. W istocie takie same były okoliczności faktyczne (matka i druga z córek mieszkały w tym samym domu jednorodzinnym, w odrębnych lokalach, prowadząc jednoosobowe gospodarstwa domowe, współużytkując ten sam kocioł olejowy), decydują o tym, że prawomocny wyrok I OSK 2847/23 wiąże Sądy i organy w sprawie, w której zapadł prawomocny wyrok I OSK 2911/23). Sąd I instancji starannie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dostatecznie przedstawiając racje przemawiające za uznaniem wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zarzuty podniesione w punkcie 2 lit. a-f petitum skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego efektu. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 ppsa). Realizując wskazania co do dalszego postępowania właściwy organ całkowicie pominie ustalanie i rozważanie, czy wnioskodawczyni winna była wiedzieć i podjąć działania zmierzające do ustalenia odrębnego adresu dla prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa domowego, bowiem zagadnienie to w kontrolowanej sprawie jest nierelewantne. Organy rozstrzygając o wniosku związane będą wykładnią prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 553/23, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w wyroku I OSK 2911/23 (art. 153 i 170 ppsa). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. Na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.