I OSK 2908/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1621/22 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz Z. P. kwotę 1.274 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1621/22 oddalił skargę Z. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Starosta Ropczycko-Sędziszowski w latach 2017-2018 przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...]. Projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego modernizacji e.g.i.b. wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 23 października do 13 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej: p.g.k., informacja Starosty o tym, że projekt operatu stał się operatem e.g.i.b. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego 15 marca r. pod poz. 1664. Informacja zawierała także pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w e.g.i.b. ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, zarzutów do tych danych w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji w Dzienniku Urzędowym. W pismach z 2 i z 13 kwietnia 2019 r. Z. P. oświadczyła, że nie zgadza się na powiększenie działki nr [...], jak również na wpisanie granicy spornej między tą działką a działkami nr [...] i nr [...]. Podniosła, że nieruchomość której jest właścicielką powinna mieć powierzchnię [...]ha i w jej granicach powinna zawierać się droga. Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. Starosta Ropczycko-Sędziszowski orzekł o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez Z. P. do danych zawartych w e.g.i.b. ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym po modernizacji e.g.i.b. obrębu [...] gm. [...], ogłoszonych w Dz. Urz. Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. 1664, dotyczących przebiegu granic jej działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] oraz pola jej powierzchni. W odwołaniu od decyzji Starosty Z. P. i W. P. wnieśli o jej zmianę i uwzględnienie ich zarzutów w ten sposób, aby droga utworzona "nielegalnie" z należących do nich działek i dołączona do działek sąsiadów została ponownie dopisana do działki nr [...] i [...]. Wnieśli o "przywrócenie granic do stanu pierwotnego". Po rozpatrzeniu odwołania PWINGiK decyzją z dnia 14 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ze względu na brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393) wykonawca modernizacji e.g.i.b. pozyskał dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] w wyniku geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic stosownie do przepisów § 37-39 rozporządzenia e.g.i.b. Przebieg granic działek ustalony został przy wykorzystaniu zdjęcia lotniczego - ortofotomapy oraz na podstawie rastra obowiązującej przed modernizacją e.g.i.b. katastralnej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Pozyskane w ten sposób dane dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej powierzchni zostały zakwestionowane przez Z. P. - właścicielkę przedmiotowej działki. Nie zgodziła ona się na ustalenie przebiegu granic jej działki na ortofotomapie i wniosła o dokonanie ustalenia przebiegu granic w terenie. W związku z zarzutami zgłoszonymi w pismach z 2 i 13 kwietnia 2019 r. przez Z. P. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic jej działki nr [...] oraz jej pola powierzchni, Starosta zlecił wykonawcy modernizacji e.g.i.b. przeprowadzenie analizy kwestionowanych przez zainteresowaną danych ewidencyjnych oraz sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W toku prowadzonych postępowań administracyjnych przeprowadzone zostały prace związane z ustaleniem przebiegu granic w terenie, których wyniki zawierała dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 października 2021 r. pod identyfikatorem nr [...]. Podkreślono przy tym, że PWINGiK we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 2 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wykonawca opracowując dokumentację nie wziął pod uwagę danych pochodzących z operatu podziałowego nr [...] z 1972 r. (podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] - aktualnie nr [...]) oraz nie wykazał, dlaczego odmówił wiarygodności tej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe zalecenie organu odwoławczego oraz przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1304), wykonawca modernizacji e.g.i.b. uwzględniając przepis § 40 ust. 1 tego rozporządzenia opracował dokumentację geodezyjną nr [...] zawierającą dane i miary liniowe pochodzące z operatu podziałowego nr [...]. Organ l instancji w wyniku analizy materiałów źródłowych oraz dokumentacji geodezyjnej zalegającej w zasobie - w tym również opracowanej w ramach niniejszego postępowania dokumentacji nr [...] - uznając za zasadne zarzuty (rozpatrywane stosownie do art. 24a ust. 10 p.g.k.) złożone przez Z. P. przyjął, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni ujawnione w wyniku modernizacji e.g.i.b. są nieprawidłowe i 9 czerwca 2022 r. dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. Czynność ta spowodowała zastąpienie błędnych danych ujawnionych po modernizacji e.g.i.b. dotyczących działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granic wraz z wyznaczającymi je punktami granicznymi i ich atrybutami, a także pole powierzchni tej działki danymi prawidłowymi ujawnionymi na podstawie danych pochodzących z dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 maja 2022 r. Zdaniem organu, Starosta w zaskarżonej decyzji po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego uznał zarzuty Z. P. za zasadne, a także dokonał zmiany w operacie ewidencyjnym tych danych ewidencyjnych w drodze czynności materialno-technicznej. Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków zgodne są z dostępną dokumentacją geodezyjną z zasobu geodezyjnego i nie są sprzeczne z danymi sprzed przeprowadzonej modernizacji e.g.i.b., tj. katastralną mapą ewidencyjną w skali 1:2880. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokonanie aktualizacji na podstawie dokumentacji nr [...] w drodze czynności materialno-technicznej (która również jest kwestionowana przez skarżących) nie zamyka możliwości kwestionowania poprawności tych danych przez uprawnione podmioty - mogą one zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję z wnioskiem o zmianę (sprostowanie) danych ewidencyjnych, przedstawiając dowody (np. dokumentację geodezyjną) potwierdzające nieprawidłowość tych danych. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że wniesione przez skarżącą zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków były zasadne, skutkiem czego było ich uwzględnienie przez Starostę, co następnie trafnie zaakceptował PWINGiK. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wykonawca modernizacji e.g.i.b. mając na uwadze wytyczne PWINGiK zawarte w decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. (konieczność uwzględnienia dokumentacji podziałowej działki nr [...], zawartej w operacie podziałowym nr [...] z 1972 r.) oraz uwzględniając § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1304), opracował dokumentację geodezyjną nr [...] zawierającą dane i miary liniowe pochodzące z operatu podziałowego nr [...] (zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia, modyfikacji współrzędnych punktów granicznych dokonuje się w wyniku analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi wykonanymi w terenie, uznanymi przez kierownika prac geodezyjnych za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji). Na podstawie tych danych obliczone zostało pole powierzchni działki nr [...] wynoszące [...]ha (przed modernizacją e.g.i.b. - [...]ha). Zdaniem Sądu, zasadne w związku z tym było uznanie stanowiska skarżącej, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic jej działki nr [...] i pola jej powierzchni ujawnione w wyniku modernizacji e.g.i.b. są nieprawidłowe, co skutkowało dokonaniem 9 czerwca 2022 r. aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. Czynność ta spowodowała zastąpienie błędnych danych ujawnionych po modernizacji e.g.i.b. dotyczących działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granic wraz z wyznaczającymi je punktami granicznymi i ich atrybutami, a także pola powierzchni tej działki danymi prawidłowymi ujawnionymi na podstawie danych pochodzących z dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 maja 2022 r. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał za organem I instancji, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic działki nr [...] i jej pola powierzchni aktualnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków zgodne są z dostępną dokumentacją geodezyjną z zasobu geodezyjnego i nie są sprzeczne z danymi sprzed przeprowadzonej modernizacji e.g.i.b., tj. katastralną mapą ewidencyjną w skali 1:2880. Dodatkowe zmiany których wprowadzenia domaga się skarżąca (uwzględnienia w granicach jej działki drogi) nie są zmianami udokumentowanymi, gdyż nie została dla ich wprowadzenia sporządzona odrębna wymagana przepisami prawa dokumentacja geodezyjna. W tym względzie Sąd w całości podzielił i zaakceptował argumentację orzekających w sprawie organów geodezyjnych, przedstawioną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami (zarzutami wskazanymi w skardze), które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono natomiast, że zasadne są stawiane w złożonej przed WSA w Rzeszowie skardze zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji kasatoryjnej; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k. w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) poprzez zaakceptowanie ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, które to ustalenie miało miejsce z naruszeniem prawa geodezyjnego i kartograficznego, z uwagi na fakt, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie mogła się odbyć w drodze czynności materialno-technicznej; 4) art. 9 k.p.a., 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, nieprzekonujące strony co do zasadności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wobec faktu, że w sprawie pozostały liczne niewyjaśnione okoliczności; 5) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: a) zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu I instancji, które nie realizuje wskazań zawartych w uprzednich decyzjach kasatoryjnych organu II instancji; b) utrzymanie w mocy orzeczenia nie wyjaśniającego w swej istocie na czym polegały nieprawidłowości w przeprowadzeniu prac modernizacyjnych; c) zaakceptowanie rozstrzygnięcia niekompletnie i niewyczerpująco dokumentującego wadliwość przeprowadzonej aktualizacji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni została sporządzona zgodnie ze wskazanymi wymogami. Mianowicie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi WSA w Rzeszowie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami (zarzutami wskazanymi w skardze), które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwoływano się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. art. 24a ust. 10, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h, a także przepisów § 36, § 37, § 38, § 40 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując na czym polegało ich naruszenie. Mając na uwadze, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do przepisów właściwych dla przedmiotu niniejszej sprawy, tj. rozpoznania zarzutów wniesionych przez skarżącą do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. 1664, dotyczących przebiegu granic działki skarżącej nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...] oraz pola powierzchni działki skarżącej, to mimo tego uchybienia dotyczącego sporządzenia skargi kasacyjnie zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. Przedmiotem niniejszej sprawy było rozpoznanie zarzutów jakie wniosła skarżąca Z. P. do operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...]. Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. orzekł o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez skarżąca Z. P. do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. 1664, dotyczących przebiegu granic działki skarżącej nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...] oraz pola powierzchni działki skarżącej. Odwołanie od decyzji wniosła Z. P., która stwierdziła, że nie zgadza się z danymi dotyczącymi przebiegu granic jej działki nr [...] z działkami sąsiednimi oraz ich pola powierzchni. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. P. decyzją z dnia 14 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z decyzją organu II instancji z dnia 14 października 2022 r. nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, która zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 162/22 została oddalona, stąd też skarżąca wniosła skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasadne było uznanie stanowiska skarżącej, że dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granic jej działki nr [...] i pole powierzchni ujawnione w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków są nieprawidłowe co skutkowało dokonaniem 9 czerwca 2022 r. czynności materialno-technicznej stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czynność ta spowodowała zastąpienie błędnych danych ujawnionych po modernizacji dotyczących działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granic wraz z wyznaczającymi je punkami granicznymi i ich atrybutami, a także powierzchni tej działki danymi prawidłowymi ujawnionymi na podstawie danych pochodzących z operatu z dokumentacji geodezyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 maja 2022 r. Z tego względu nie znajdują uzasadniania zarzuty skargi, zaś dodatkowe zmiany których wprowadzenia domaga się skarżąca (uwzględnienia w granicach jej działki drogi) nie są zmianami udokumentowanymi, gdyż nie została dla ich wprowadzenia sporządzona odrębna dokumentacja wymagana przepisami prawa. Powyższy stan rzeczy wymaga poczynienia ogólnych uwag dotyczących postępowania modernizacyjnego oraz postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w ramach postępowania modernizacyjnego. Postępowanie modernizacyjnego, zostało uregulowane w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i jest szczególną formą dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Regulacja zawarta w art. 24a p.g.k., ustalająca instytucję modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ustanawia w sposób wyczerpujący odrębną (lex specialis) procedurę jej przeprowadzania bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przepisów art. 24a p.g.k. prowadzi do wniosku, że w zależności od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki prawne, w tym możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie (ust. 6), zarzuty do tych danych (ust. 9) oraz wnioski o zmianę danych ewidencji (ust. 12). Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.k. po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (tj.15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Natomiast art. 24a ust. 9 p.g.k. stanowi, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 10 p.g.k. o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10 p.g.k.). Okolicznością bezsporną jest, że zarzuty może zgłosić tylko osoba której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji w dzienniku urzędowym, natomiast zagadnieniem wymagającym rozważenia jest zakres przedmiotowy postępowania w którym rozpoznawane są zarzuty i możliwości orzekania organu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgłaszane w trybie art. 24a ust. 9 p.g.k. zarzuty mogą dotyczyć wyłącznie tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czyli ogranicza zakres wnoszonych zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe wynikające z modernizacji. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu - ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24a ust. 9 p.g.k. przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2778/17). W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 24a ust. 10 ustawy, zgodnie z którym, o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Zarzuty złożone w terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k. nie mogą zostać uwzględnione w formie czynności materialno-technicznej, gdyż tego rodzaju postępowanie narusza kategoryczną treść art. 24a ust. 10 p.g.k. Przepis regulujący sposób rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w terminie nie daje możliwości ich uwzględnienia w drodze czynności materialno-technicznej. O ile z powyższego przepisu wynika, że o zarzutach rozstrzyga starosta w formie decyzji, to szczególnej uwagi wymaga rodzaj rozstrzygnięcia jaki może być przedmiotem decyzji starosty. Ustawodawca w omawianym art. 24a ust. 10 p.g.k. wprost wskazał, że starosta w drodze decyzji może uwzględnić lub odrzucić zarzuty. Z powołanego art. 24a ust. 10 p.g.k. jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania wszczętego w związku ze zgłoszonymi zarzutami ograniczony został do oceny zarzutów, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie potwierdzi zasadność zarzutów wówczas organ wydaje decyzję o uwzględnieniu zarzutów, w sytuacji zaś gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że zgłoszone zarzuty są niezasadne wówczas organ wydaje decyzję o odrzuceniu zarzutów. Oczywiście możliwa jest sytuacja, że w przypadku zgłoszenia kilku zarzutów organ może orzec o uwzględnieniu wskazanych zarzutów, a co do pozostałych orzec o ich odrzuceniu. Dodatkowej szczególnej uwagi wymaga ten przypadek w którym organ wydaje decyzję o uwzględnieniu zarzutów. Mianowicie decyzja o uwzględnieniu zarzutów, konsekwencją której jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków stosownych zmian może być wydana tylko wówczas gdy organ w prowadzonym postępowaniu stwierdzi, że zgłoszone zarzuty są zasadne. Należy wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu którego przedmiotem jest rozpoznanie zgłoszonych zarzutów organ nie może wykraczać poza treść i zakres zgłoszonych zarzutów. Inaczej ujmując w postępowaniu którego przedmiotem jest rozpoznanie zarzutów nie można wprowadzać do operatu opisowo-kartograficznego zmian, które nie są wynikiem uwzględnienia zgłoszonych zarzutów, natomiast są wynikiem dodatkowych ustaleń i czynności, które organ podjął w tym postępowaniu. Tym samym, w świetle art. 24a ust. 10 p.g.k. niedopuszczalna jest taka sytuacja w której organ w ramach rozpoznania zarzutów wydaje decyzję merytoryczną i wprowadza zmiany w operacie opisowo-kartograficznym w sytuacji gdy wprowadzone zmiany nie stanowią uwzględnienia zarzutów. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę na treść art. 24a ust. 10 p.g.k., z którego wynika szczególna norma dotycząca charakteru decyzji, które mogą być wydane, tj. decyzja o uwzględnieniu zarzutów lub decyzja o odrzuceniu zarzutów, natomiast niedopuszczalne jest w ramach rozpatrzenia zarzutów wydanie decyzji, której nie przewiduje powołany przepis, tj. decyzji wprowadzającej zmiany w operacie opisowo-kartograficznym, które nie stanowią uwzględnienia zarzutów. Zakres przedmiotowy postępowania w sprawie zarzutów, który wyznacza art. 24a ust. 9 i ust. 10 ustawy został określony w sposób szczególny, który wyznaczają dwa istotne elementy: po pierwsze zarzuty muszą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, który został sporządzony w ramach postępowania modernizacyjnego, a nie innych danych, a po drugie rozpoznając zarzuty organ może orzec o wprowadzeniu zmian w operacie tylko wówczas gdy uwzględnia zarzuty, w sytuacji zaś gdy zarzutów nie uwzględnia wydaje decyzję o odrzuceniu zarzutów. Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zarzutów ma w sposób szczególny określony zakres przedmiotowy i rodzaje decyzji, które mogą być w tym postępowaniu wydane, tym samym nie może być utożsamiane z klasycznym postępowaniem w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, czego organy nie kwestionowały, że skarżąca złożyła zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w trakcie modernizacji w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków, stosownie do art. 24a ust. 9 p.g.k. W związku z tym organy były zobowiązane do rozpatrzenia tych zarzutów w sposób przewidziany w art. 24a ust. 10 p.g.k., tj. poprzez ich uwzględnienie lub odrzucenie w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powołanego art. 24a ust. 12 ustawy wynika, że zarzuty zgłoszone po terminie nie są rozpoznawane w trybie art. 24a ust. 10, ale traktowane są jako wnioski w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, co reguluje art. 24 ust. 2b ustawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty do danych objętych modernizacją zostały zgłoszone w terminie, stąd też powinny być rozpoznane na podstawie art. 24a ust. 10 p.g.k. w formie decyzji o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, a nie w trybie aktualizacji danych na podstawie art. 24 ust. 2b p.g.k. Należy bowiem wyraźnie zaznaczyć, że zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 22 czerwca 2022 r. o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącą Z. P., jako podstawę prawną prawidłowo wskazał art. 24a ust. 9 i ust. 10 p.g.k. jednak sentencja decyzji "orzekam o uwzględnieniu zarzutów" pozostaje w pewnej kolizji z uzasadnieniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji między innymi wskazano, że po dokonaniu analizy dokumentów z założenia ewidencji gruntów wsi B. z mapą po modernizacji nie stwierdzono rozbieżności w przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], zatem postulat Z. P. o przesunięcie tej granicy o całą szerokość przebiegającej w terenie drogi gruntowej jest nieuzasadniony (s. 9 uzasadnienia). Dalej w uzasadnieniu decyzji (s. 10) podano, że zarzuty Z. P. zostały rozpatrzone i uwzględnione przez dokonanie czynności ustalenia granic działki nr [...] bezpośrednio na gruncie (wobec kwestionowania ustalenia na podstawie ortofotomapy), uwzględniono dane pomiarowe z operatu podziałowego 1972 r. w wyniku czego na nowo obliczono powierzchnie przedmiotowej działki (obecnie wynosi [...]ha - przed modernizacją [...]ha) zaktualizowano atrybuty pomiarów granicznych (usunięto oznaczenie punkt sporny), pomimo tego Z. P. w dalszym ciągu kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...]. Tym samym uzasadnienie decyzji wskazuje, że wniesione zarzuty nie są zasadne, podczas gdy w sentencji decyzji orzeczono o uwzględnieniu zarzutów. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24a ust. 10 p.g.k. albowiem została wydana decyzja o uwzględnieniu zarzutów w sytuacji, gdy zarzuty skarżącej nie zostały uwzględnione. Należy wyraźnie zaznaczyć, że w takich okolicznościach sprawy przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności merytorycznej podniesionych zarzutów. Tym samym należy wyraźnie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny podniesionych zarzutów w kontekście ich zgodności z stosownymi przepisami merytorycznymi dotyczącymi modernizacji gruntów zawartymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzeniu wykonawczym. Natomiast Sąd Kasacyjny stwierdził, że doszło do naruszenia art. 24a ust. 10 p.g.k. albowiem wydana decyzja o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącą Z. P. w sytuacji gdy zarzuty te (przynajmniej nie wszystkie) nie zostały uwzględnione. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, mimo wskazanych na wstępie uwag dotyczących sporządzenia skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie zarzuty skarżącej organ będzie miał na uwadze wskazane wyżej stanowisko. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.