I OSK 2906/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 127/23 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wa 127/23 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 23 czerwca 2022 r. znak: GN-I.7570.51.2023. IPią (pkt I); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I. wyroku (pkt II); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałej części; (pkt IV), zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V). J. W. wywiódł skargę kasacyjną, wyrok opisany powyżej zaskarżając w jego punkcie III i IV. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazano, że: 1. Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a i nie zastosował art. 149 § 1a P.p.s.a. gdyż, błędnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 2. Sąd naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ nie przyznał na rzecz skarżącego żadnego zadośćuczynienia z tytułu przewlekle prowadzonego postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 23 czerwca 2022r. 3. Sąd naruszył art. 155 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie podjął żadnych właściwych środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie, mimo że sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość toczy się od ponad 15 lat. 4. Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a., gdyż niezasadnie oddalił skargę w zakresie ustalenia całkowitej przewlekłości postępowania administracyjnego i nie dokonał oceny terminowości czynności podejmowanych na poprzednich etapach postępowania. Tym samym sąd I instancji nie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., w związku z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, i nie stwierdził, że całkowita przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosi ponad 15 lat. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie: III i IV i przyznanie na rzecz skarżącego, od Ministra Rozwoju i Technologii kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący kasacyjnie wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii miał ustawowy obowiązek rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 12 lipca 2022r w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc, licząc od momentu otrzymania go od Wojewody Lubuskiego (art. 35 § 3 kpa). W niniejszej sprawie Minister przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy aż 8 razy. Wskazano, że zachowanie organu ma zatem charakter rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, zważywszy na fakt, że nieruchomość została odebrana skarżącemu 11 marca 2008 roku i do dnia dzisiejszego toczy się postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarga kasacyjna zarzuca Sadowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. (zarzuty zawarte w pkt. 1 oraz 4 skargi kasacyjnej). Tak sformułowane zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wskazane przepisy mają charakter wynikowy oraz określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tego w badanym przypadku nie uczyniono, a stanowisko skargi kasacyjnej stanowi de facto dezaprobatę oceny charakteru stwierdzonego naruszenia, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy zaakcentować, że Sąd dostrzega, że w pkt. 4 skargi kasacyjnej odwołano się do art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przyjąć, że chodzi o przepisy sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284 – dalej jako: "Konwencja"). Przepis art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Z kolei przepis art. 13 Konwencji stanowi, że Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konwencji został uzasadniony trwającym od ponad 15 lat postępowaniem w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarga kasacyjnie niesłusznie pomija istotną okoliczność, a mianowicie, że niniejsza sprawa dotyczy zwłoki w rozpoznaniu odwołania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Tak więc argumentacja przywołana na poparcie omawianego zarzutu nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt. 2 skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. W badanym przypadku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zwłoka Ministra w rozpoznaniu odwołanie nie miała charakteru rażącego. Zaakcentować trzeba, że skarżący kasacyjnie był informowany o terminie załatwienia sprawy, a zawiadomienia te nie wywołały jego niezwłocznej reakcji. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego k.p.a., Minister pismem z 10 sierpnia 2022 r., wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r. oraz pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Z kolei pismem z 20 grudnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, stosowanie do treści art. 36 k.p.a., wskazał końcowy termin załatwienia sprawy do 31 marca 2023 r. Skarżący kasacyjnie nie wyrażał początkowo sprzeciwu wobec wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Dopiero dnia 17 lutego 2023 r. wysłał do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie w sprawie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Wojewody Lubuskiego z 23 czerwca 2022r., przy czym Minister ponaglenie to otrzymał 21 lutego 2023 r. Zważywszy zatem na konkretne okoliczności tej sprawy, stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji ocenił, że zwłoce w rozpoznaniu odwołania nie można przypisać charakteru rażącego. Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 155 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że przewiduje on uprawnienie sądu do skierowania sygnalizacji o uchybieniach, a nie obowiązek takiego działania, o czym świadczy zastosowanie w redakcji tego przepisu sformułowania "skład orzekający sądu może" (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 953/05, oraz z 11 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 313/13). Zważywszy na fakultatywność tego orzeczenia, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 155 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem przytoczonego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3380/18). Wadliwość uzasadnienia wyroku może też stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zawarł wyjaśnienie każdego z rozstrzygnięć zawartych w sentencji orzeczenia, a w szczególności wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uznał postępowania organu za noszące charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.