I OSK 2904/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 777/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłat za parkowanie oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 777/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2020 r., nr [...], o zatwierdzeniu zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2020 r., Nr [...], w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Gminy [...]. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 41 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) - dalej: usg, polegające na błędnym przyjęciu, że zarówno korzystanie z parkomatów, jak i poruszanie się publicznymi środkami transportu w okresie stanu zagrożenia epidemicznego nie zagraża w sposób bezpośredni zdrowiu obywateli; 2) art. 41 ust. 3 usg w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.), polegające na błędnej wykładni przepisu przez uznanie, że kwestia zawieszania poboru opłat została uregulowana w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym rada gminy ustala wysokość opłat, w tym zerową stawkę opłat, a tym samym kwestii tej nie można uregulować w przepisach porządkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentacją mającą uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku, w tym m.in. stwierdzono, że celem powołanego wyżej zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2020 r., Nr [...], było czasowe odstąpienie od poboru opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania z uwagi na fakt, że urządzenia dotykowe takie jak parkomaty oraz wrzucane do nich pieniądze są przekaźnikiem wirusów, w tym wirusa SARS-Co-V-2. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niepodjęcie niezwłocznych działań przez Burmistrza Miasta [...] zwiększało możliwość transmisji tego wirusa, narażając tym samym zdrowie i życie obywateli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Pomimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, zawarte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 40 ust. 3 usg, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z cytowanym przepisem, stanowienie aktów prawa lokalnego o charakterze porządkowym jest więc możliwe w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. obiektywnej (materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących) oraz subiektywnej (wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wymienionych enumeratywnie w tym przepisie dóbr). W myśl natomiast art. 41 ust. 2 usg, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega następnie zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (por. art. 41 ust. 3 zd. 1 usg). Zarządzeniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 usg, Burmistrz Miasta [...], w związku z zagrożeniem epidemicznym związanym z rozprzestrzenianiem się koronawirusa SARS-CoV-2, od [...] do [...] marca 2020 r. wyłączył ze stosowania § 2, 3, 4 i 5 uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat. W podanych przepisach Rada Miasta ustaliła okres, w którym pobierane są opłaty parkingowe, stawki tych opłat zależnie od czasu parkowania, abonament za parkowanie przez mieszkańców oraz warunki pobierania opłaty dodatkowej. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że intencją Burmistrza Miasta [...] było zawieszenie poboru opłat parkingowych w parkomatach w celu uniknięcia dotykowego i gotówkowego sposobu płacenia w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-CoV-2. Sposób pobierania opłat m.in. przez uiszczanie opłaty parkingowej w parkomacie znajdującym się na parkingu został jednak ustalony w § 6 powołanej uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2016 r. nieobjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2020 r. Organ ten nie wyłączył zatem ze stosowania uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] października 2016 r. przepisów dotyczących sposobu pobierania opłat, a w szczególności pobierania opłaty w parkomacie, jako adekwatnych do jego intencji i celu wydania zarządzenia porządkowego. Wyłączył natomiast te przepisy uchwały, które w istocie dotyczą zasad i stawek pobierania opłat za parkowanie, co nie spełnia przesłanki konieczności ochrony życia lub zdrowia obywateli określonej w art. 40 ust. 3 usg, dającej możliwość ingerencji wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w kompetencje prawodawcze rady gminy (rady miasta) w tak szczególnej sytuacji, która wynika z powołanego art. 40 ust. 3 usg. Nie można zatem uznać zarządzenia Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2020 r. za uzasadnione ochroną wskazanych wyżej dóbr. Tym samym uchwała Rady Miejskiej [...] zatwierdzająca to zarządzenie w trybie art. 41 ust. 3 us.g. została wydana z naruszeniem prawa, dlatego prawidłowo w zaskarżonym wyroku uznano rozstrzygnięcie organu nadzoru za zgodne z prawem. Z podanych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 usg oraz w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bowiem wydane w trybie przepisów porządkowych zarządzenie Burmistrza Miasta [...], zatwierdzone następnie przez uchwałę Rady Miejskiej [...] nie było niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli w rozumieniu art. 40 ust. 3 usg. Nie można natomiast podzielić poglądu Sądu I instancji, który, popierając argumentację organu nadzoru, stwierdził, że z uwagi na to, że uprawnienie do ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, w tym ustalenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, należy do kompetencji rady gminy wynikającej wprost z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to zagadnień tych nie może regulować organ wykonawczy gminy w drodze przepisów porządkowych, na podstawie art. 41 usg. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z ratio legis art. 41 ust. 2 usg, który upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku niecierpiącym zwłoki, do wydania przepisów porządkowych w formie zarządzenia. Przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w tym przepisie, to taka sytuacja faktyczna, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 usg, a niepodjęcie bezzwłocznych działań przez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia ustawowo chronionych dóbr. Ustawodawca nie zastrzegł w art. 41 ust. 2 usg, że wydanie przez organ wykonawczy przepisów porządkowych w formie zarządzenia jest możliwe wyłącznie w sytuacji upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego przez ten organ. Przesłanka "w przypadkach niecierpiących zwłoki" oznacza, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje przepisy porządkowe w formie zarządzenia jedynie w sytuacjach nagłych, a więc wtedy, kiedy rada gminy nie może w danym czasie procedować. Każde zarządzenie organu wykonawczego wydane w formie przepisu porządkowego podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Oznacza to, że działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trybie art. 41 ust. 2 usg nie mają charakteru pomocniczego wobec odpowiednich uprawnień rady gminy, przewidzianych w art. 41 ust. 1 usg, lecz są to odrębne działania doraźne, podjęte do czasu zatwierdzenia ich przez organ prawodawczy. W razie bowiem odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy (art. 41 ust. 3 usg) zarządzenie takie traci moc. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.