I OSK 2902/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 18/12 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustanowienie ulicy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 lipca 2012 r., II SA/Ke 18/12 oddalił skargę A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustanowienie ulicy. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że kwestie właściwego dostępu nieruchomości do drogi publicznej w drodze ustanowienia drogi koniecznej nie są rozpoznawane w toku postępowania administracyjnego albowiem należą do właściwości sądu powszechnego – art. 626 kodeksu postępowania cywilnego. Kolejną okolicznością na którą wskazuje skarżąca w skardze jest niewykonywanie przez burmistrza obowiązku określonego w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a które to zadania obejmują między innymi sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Należy jednak podkreślić, iż droga której poszerzenia domaga się A. J. wbrew jej twierdzeniu nie stanowi drogi gminnej, lecz została utworzona na gruncie stanowiącym min. jej własność, a brak jest przepisów, które nakładałyby na burmistrza obowiązek tworzenia bądź występowania o utworzenie drogi gminnej tak, aby każda nieruchomość położona na terenie gminy miała bezpośredni dostęp do takiej drogi i to dostęp o odpowiedniej prawem przepisanej szerokości. Sąd wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. uchwalonym na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] października 2006 r. działka nr [...] nie jest drogą gminną ani nie jest przeznaczona pod budowę drogi gminnej, co również nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. W Konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów, iż zasadnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustanowienie ulicy [...] w K. z innych uzasadnionych przyczyn tj. faktu iż żądanie dotyczące sprawy nie nadaje się do załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym tj. wszczęcia postępowania administracyjnego i obowiązku wydania jakiejś decyzji, mającej za przedmiot poszerzenie drogi czy też zainicjowanie takiego postępowania w celu utworzenia w tym miejscu drogi gminnej. A. J. zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana kontrola działania organów pierwszej i drugiej instancji powinna była doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na: a) uchybienia organów administracyjnych, w toku prowadzonego przez te organy postępowania dowodowego i oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że podmiotem, któremu przysługuje tytuł własności nieruchomości gruntowej, na której znajduje się przedmiotowa droga jest skarżąca, b) przyjęcie tytułu własności skarżącej w stosunku do przedmiotowej drogi, kiedy w aktach sprawy brak jest dokumentów rozstrzygających kwestię własności i potwierdzających hipotezę organu, c) dokonanie powyższych ustaleń w sytuacji, gdy Burmistrzowi Gminy K. z urzędu znana jest okoliczność, że od kilkudziesięciu lat włada ten organ gruntem jak właściciel, czemu Gmina dała wyraz w trakcie realizowania inwestycji publicznych w pasie drogowym przedmiotowej drogi, nie przyznając skarżącej przymiotu strony w tych postępowaniach z uwagi na brak tytułu prawnego do gruntu, d) to, że organowi pierwszej instancji z urzędu znana jest podstawa prawna wpisu, przysługującego Gminie tytułu własności, do rejestru gruntów, a w przedmiotowej sprawie Gmina twierdzi, że właścicielem gruntu nie jest, e) rozwianie, wskazanych wyżej wątpliwości co do tego komu przysługuje tytuł własności przedmiotowej drogi powinno być podstawowym kierunkiem postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły dlaczego w ewidencji gruntów jako właściciel figuruje Gmina K., a Sąd pierwszej instancji nie stwierdził tego uchybienia w toku kontroli działania organów. 2. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 i 2 k.p.c. przez ich niezastosowanie i naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego i oceny dowodów, polegające na: a) przyjęciu własności skarżącej co do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa droga w sytuacji, gdy na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 roku Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z dokumentu Wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem przedmiotowej drogi jest Gmina K., b) uznaniu, że § 49 ust. 2 pkt 1 i § 86 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalne i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 Nr 193, poz. 1287) i w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 23 tej ustawy nie pozwala mieć wątpliwości, że podstawę zamieszczenia takiego wpisu w Ewidencji gruntów i budynków mógł stanowić tylko tytuł własności przedmiotowej nieruchomości przysługujący Gminie K. i przedstawiony Staroście Powiatu K., c) uznaniu, że wobec powyższego Sąd pierwszej instancji winien był ustalić jakie okoliczności legły u podstaw dokonania wpisu tej treści i przeprowadzić postępowanie dowodowe przez dopuszczenie dowodu z akt ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej sprawy. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w części oddalającej skargę oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów pomocy prawnej, w tym zastępstwa procesowego, udzielonej z urzędu, wraz z podatkiem od towarów i usług, za instancję odwoławczą, które nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane w nich przepisy prawa nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Należy wszak mieć na względzie, że skutkiem postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym wypadku w sprawie ustanowienia ulicy [...] w K. Skoro postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, to organ administracji nie mógł prowadzić postępowania wyjaśniającego, a to oznacza, że nie miał prawa do zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76a § 1 k.p.a. Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, to konsekwentnie należało przyjąć, że nie wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. i art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem nie można mówić o dowodach uzupełniających z dokumentu, jeżeli odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, skutkuje zakazem prowadzenia postępowania dowodowego w rozumieniu przepisów rozdziału 4 i 5 Działu II k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Wreszcie w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy § 49 ust. 2 pkt 1 i § 86 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 26 ust. 2 i w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 23 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ żaden z tych przepisów nie stanowi, że ustanowienie ulicy w mieście następuje w drodze decyzji administracyjnej, ani też nie legitymuje skarżącej do żądania, aby jej wniosek dotyczący ustanowienia ulicy został rozstrzygnięty przez organ pierwszej instancji w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej, dotyczącej legalności zastosowania art. 61a k.p.a. w stosunku do wniosku skarżącej o ustanowienie ulicy [...] w K. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.