I OSK 2901/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 259/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 listopada 2022 r. nr KKU-25/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 259/23 oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 17 listopada 2022 r. nr KKU-25/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że Gmina C. z dniem 27 maja 1990 r. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1]; b) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. poz. 494 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie przez organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta dyspozycją tego przepisu, a tym samym podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji wskazali, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła 27 maja 1990 r. nieruchomość Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z 24 kwietnia 2003 r. o zasiedzeniu (przy czym, prawidłowa data postanowienia to 11 lipca 2003 r.). Skoro na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego stwierdzono zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to brak jest podstaw do przyjęcia, że ta nieruchomość powinna ulec komunalizacji na rzecz Gminy C. na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W konsekwencji, doszło do nieuprawnionego przyznania Gminie C. prawa własności do spornej nieruchomości i oddalenia skargi. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta dyspozycją przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym i w efekcie, że podlega komunalizacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Małopolski nie kwestionował, że działka nr [1] była porośnięta drzewostanem. Nie można więc uznać, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter nieleśny. Działka jest porośnięta kilkudziesięcioletnim drzewostanem, a dodatkowo przylega bezpośrednio do kompleksu leśnego, zarządzanego przez Nadleśnictwo C., a więc nadaje się do prowadzenia gospodarki leśnej. W odpowiedzi, Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza Miasta C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazała uczestniczka postępowania, Sąd Rejonowy w C. potwierdził nabycie prawa własności nieruchomości, obejmującej działkę nr [2] (z której, w wyniku kolejnych podziałów, powstała działka nr [1], będąca przedmiotem postępowania), przez Skarb Państwa z dniem 31 grudnia 1989 r. W sprawach dotyczących nabywania nieruchomości przez zasiedzenie, orzeczenia sądowe mają charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzają fakt, który zaistniał w przeszłości. Orzeczenie, wydane wiele lat po zaistniałym fakcie, nie dowodzi w żaden sposób, że nabywający nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarb Państwa legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości obejmującej działkę nr [1] od 31 grudnia 1989 r. Pozostawał jej właścicielem 27 maja 1990 r., to jest w dacie wejścia w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Sporna nieruchomość spełniła dyspozycję przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a więc z dniem wejścia w życie tej ustawy stała się z mocy prawa własnością Gminy C., co potwierdził Wojewoda Małopolski, wydając decyzję deklaratoryjną. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, Gmina C. wskazała, że na fotografii lotniczej z 1945 r. teren obejmujący m.in. sporną nieruchomość nie był zajęty pod uprawę leśną, lecz stanowił łąkę przeciętą ciągami pieszo-jezdnymi. Granica między terenem leśnym a pozostałym niezalesionym terenem obejmującym sporną działkę została potwierdzona prawnie operatem rozgraniczenia gruntów Nadleśnictwa T. położonych na terenie Gminy C. nr [...]. Zgodnie z treścią protokołu granicznego nr XXV spisanego 7 listopada 1966 r., sporządzonego w ramach wyżej wymienionego operatu, teren na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie pozostawał w administracji Lasów Państwowych, lecz był w posiadaniu Miejskiej Rady Narodowej w C. Powyższe dowodzi, że 1 stycznia 1950 r. (to jest w dacie wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym) nieruchomość obejmująca działkę oznaczoną obecnie nr [1] nie znajdowała się pod uprawą leśną. Zdaniem Gminy C., sporna nieruchomość w chwili wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak również w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zagospodarowaniu lasów państwowych (Dz. U. Nr 36, poz. 336 ze zm.) oraz dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 30 września 1936 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 75, poz. 533 ze zm.), stanowiła własność prywatną, podczas gdy powołane akty dotyczą gruntów państwowych. Skoro więc nieruchomość nie została nabyta na potrzeby Państwa przez Lasy Państwowe (na podstawie art. 4 ust. 2 powołanego wyżej dekretu z dnia 30 września 1936 r. o państwowym gospodarstwie leśnym), to nie mogła podlegać przepisom regulującym działalność państwowego gospodarstwa leśnego i zostać ujęta w planie urządzenia gospodarstwa leśnego. Sporna nieruchomość nie była 27 maja 1990 r. przeznaczona na cele upraw leśnych. Drzewostan na tej nieruchomości nie był wynikiem planowego działania, zorganizowanego przez pracowników przedsiębiorstwa Lasy Państwowe, lecz był efektem odłogowania działki opuszczonej przez jej właściciela w związku z wyjazdem z Polski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., decyzją z 17 listopada 2022 r. znak KKU-25/22 utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2021 r. znak WS-VII.7532.1.1204.2013.BTx (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy), stwierdzającą nabycie przez Gminę C. z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej C. - miasto, obręb nr [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [1] o powierzchni 4,4752 ha, dla której Sąd Rejonowy w C., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Skarga kasacyjna wniesiona od wyroku kontrolującego powyższe decyzje została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Jako formę naruszenia prawa materialnego wskazano błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów oraz nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta dyspozycją drugiego ze wskazanych przepisów, a tym samym podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej sprowadzają się zatem do wykazywania błędu subsumcji, co wyraża się w tym, że – w przypadku zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, a w przypadku zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym – że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę tej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego. W związku z powyższym należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. nie postawiono zarzutów kwestionujących prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. W zarzutach nie wskazano także na błędną wykładnię prawa materialnego. W tych okolicznościach rozpoznanie zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego podlega rozpoznaniu przy uwzględnieniu takiego stanu faktycznego, jak to zostało w sprawie przyjęte i uwzględnieniu wykładni przedstawionej przez Sąd I instancji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las, jak wskazywał skarżący, lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym, w dacie 27 maja 1990 r., nieruchomość wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. Sąd I instancji – w kontekście wykładni prawa materialnego - wyjaśnił bowiem, że nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego. W dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji państwowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym). W rezultacie skutkowałoby to stwierdzeniem, że nieruchomość stanowiąca grunt leśny nie należała do rady narodowej, ani terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa bądź zakładu albo innej jednostki, dla których ww. organy pełniły funkcje organu założycielskiego (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd I instancji, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, uznał, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowiło zatem negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Jeśli chodzi zaś o okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji wskazał, że prawidłowe są ustalenia KKU, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła lasu i nie przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa. O tym, że nie miały w stosunku do niej zastosowania przepisy gdyż dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. świadczy w pierwszej kolejności fakt, że Skarb Państwa nabył tytuł prawny do tej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 31 grudnia 1989 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt I Ns 108/02. Do tej daty nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych - objęta była wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. Kat. [...]. Kolejno, przedmiotowa nieruchomość na dzień 27 maja 1990 r. figurowała w ewidencji gruntów jako tereny różne. Zgodnie z ustaleniami miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1990 r., działka nr [1] w 1990 r. położona była w terenie oznaczonym symbolem: [...] - tereny zieleni izolacyjnej. Wymagana stopniowa przebudowa drzewostanu iglastego na liściasty z uwagi na uciążliwość sąsiadujących zakładów. Sporna nieruchomość na dzień komunalizacji nie była również gruntem sklasyfikowanym w ewidencji gruntów jako rola oraz gruntem przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod produkcję rolną. Sąd I instancji wskazał również, że nieleśny charakter przedmiotowej nieruchomości potwierdzają także pismo Gminy C., z których wynika, że przedmiotowa działka nie znajdowała się w dacie komunalizacji pod uprawą leśną i nie była na ten cel przeznaczona, a tym samym nie była położona w kompleksie gruntów, które w dacie 27 maja 1990 r. pozostawały w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego, a także pismo spółki [...] S.A., w którym poinformowała, że działka nr [1] położona jest w całości w granicach dokumentowanego złoża [...], jak również w granicach [...]. W granicach tej działki znajdują się zasoby przemysłowe [...], które zawsze przewidywane były do eksploatacji, a jako złoża przewidziane do eksploatacji zostały udokumentowane już w 1970 r., o czym, zdaniem organu, świadczy m.in. wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia we wsi X. z 27 sierpnia 1970 r. nr 257/14/894/70. Skarżąca również nie przedstawiła, pomimo wezwań organu, protokołów przejęcia przez Dyrekcję Naczelną Lasów Państwowych za pośrednictwem właściwych dyrekcji lasów państwowych, lasów i gruntów leśnych objętych działaniem dekretu zgodnie z przepisami § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. 1945 r. poz. 16). Reasumując, Sąd I instancji przyjął, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które wskazywałyby na istnienie po jej stronie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości np. decyzji, umowy lub protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Na istnienie tego rodzaju dokumentów również się nie powoływała. Tak ustalony stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli strona uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, wskazane przez skarżącego okoliczności, itp.), to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie natomiast z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Skoro nie podjęto nawet próby podważenia stanu faktycznego sprawy, to należało uznać, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy, które następnie zostały skontrolowane i przyjęte przez Sąd I instancji. To z kolei oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie zastosował art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. W świetle przyjętych ustaleń stanu faktycznego i wykładni prawa materialnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł za organem odwoławczym, że przedmiotowa działka nie wchodziła w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego, gdyż Lasy Państwowe nie legitymowały się na dzień ustawowej komunalizacji żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości, gdyż nieruchomość nie została przekazana w trybie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Przyjęty stan faktyczny działki i brak wykazania tytułu prawnego skarżącej do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślenia jeszcze wymaga, że mając na uwadze wskazane ograniczenia w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na obrazie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wymóg rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd odwoławczy pozostawiono uznaniu strony. Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r. sygn. akt II FSK 272/15). Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a.