I OSK 290/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 248/20 w sprawie ze skargi S. w Polsce z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 29 lipca 2020 r. oddalił skargę S. w Polsce z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1153), dalej: ustawa o gwarancjach, przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, że Sąd nie uwzględnił szczególnego (odmiennego) statusu prawnego strony skarżącej oraz charakteru jej działalności związanej z charakterem inwestycji, a tym samym uznając, że związek wyznaniowy, który nie prowadzi działalności gospodarczej, uzyskał "korzyść w postaci możliwości inwestowania na terenach chronionych przepisami" ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2017 r. poz. 1161), dalej: ustawa o gruntach, przez błędną wykładnię wyrażającą się tym, że ustawodawca zezwala organowi stosującemu ten przepis na formułowanie dodatkowych, nieprecyzyjnych i niejasnych przesłanek zastosowania ulgi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie przez Sąd, że organy w sposób prawidłowy wyważyły interes strony skarżącej i interes publiczny przyznając pierwszeństwo interesowi publicznemu i uznając, że "interes społeczny i interes prywatny nie są w tym przypadku równoważne", podczas gdy pominięto okoliczności powoływane przez stronę skarżącą w toku postępowania przed organami obu instancji, co skutkowało bezpośrednim naruszeniem przepisów art. 7 uzupełnianego postanowieniami art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie strona zarzuciła wprawdzie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, które zostały zajęte przez stronę skarżącą na potrzeby parkingu powiązanego z miejscem kultu. Orzekające w sprawie organy wskazały, że wprawdzie strona skarżąca spełnia przesłanki umorzenia wspomnianej opłaty określone w art. 12 ust. 16 ustawy o gruntach, ale umorzenie z uwagi na brzmienie przepisów odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty, organy uznały, że interes indywidualny strony skarżącej, w tym uszczerbek finansowy z tytułu poniesienia tej opłaty, nie przeważa nad interesem publicznym, co powoduje, że umorzenie takie jest niezasadne. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ustawy o gwarancjach majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, z wyjątkami określonymi w odrębnych ustawach (ust. 1). Osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej. W tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe (ust. 2). Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa dotyczy daniny publicznej, jaką jest opłata, a nie podatek. Wprawdzie w myśl art. 3 pkt 3 lit. c ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) przez podatki rozumie się również opłaty i niepodatkowe należności budżetowe, ale taka definicja zakresowa pojęcia podatek zgodnie z brzemieniem tego przepisu dotyczy wyłącznie Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że działaniem analizowanego przepisu nie została objęta opłata ponoszona z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, pomimo że wraz z podatkami należy do danin publicznych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gwarancjach należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów zarzutu, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 16 ustawy o gruntach na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że wprawdzie określone w nim przesłanki muszą wystąpić łącznie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1237/22), ale ich spełnienie nie jest wystarczające do umorzenia spornej opłaty. Dopiero interes strony wynikający z określonych okoliczności ustalonych w toku postępowania, wyżej wartościowanych niż interes społeczny, wyrażający się m.in. w konieczności wypełnienia prawnego obowiązku uiszczenia opłat rocznych, winien zdecydować o umorzeniu owych opłat (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 766/22). Rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, organy są zobowiązane do ustalenia, czy interes indywidualny przejawiający się w umorzeniu należności przeważa nad interesem społecznym w postaci pobrania daniny z tytułu trwałego pomniejszenia możliwości wykorzystania gruntu do produkcji żywności. Ustalenie tej okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być utożsamiane z uprawnieniem organu do kreowania dodatkowych przesłanek umorzenia spornej należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła wystarczających argumentów, na podstawie których można by uznać, że jej słuszny interes indywidualny przeważa nad interesem publicznym. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie podniosła, że kwota opłaty stanowi obciążenie dla społeczności związku wyznaniowego, który nie prowadzi działalności zarobkowej i w całości utrzymuje się z dobrowolnych datków, ale brak jest podstaw do uznania, że sam fakt poniesienia opłaty w kwocie 1 122,67 zł będzie stanowił na tyle istotne uszczuplenie w budżecie skarżącej realizującej na gruncie wyłączonym z produkcji rolnej znacznie bardziej kosztowne przedsięwzięcie, że umorzenie tej należności można będzie uznać za słuszny interes strony przeważający nad interesem społecznym. Z uwagi na powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 12 ust. 16 ustawy o gruntach oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.