I OSK 29/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 627/25 w sprawie ze skargi M.P. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 123/24 w sprawie bezczynności Starosty Sanockiego w przedmiocie wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 września 2025 r. II SA/Rz 627/25 oddalił skargę M.P. na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie bezczynności Starosty Sanockiego w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wskazanym wyrokiem. z dnia 10 grudnia 2024 r., wydanym w sprawie II SAB/Rz 123/24, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Rzeszowie zobowiązał Starostę Sanockiego do rozpoznania wniosku skarżącego o wyliczenie odszkodowania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2025 r. skarżący wezwał Starostę do wykonania wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r., a następnie w dniu 8 kwietnia 2025 r. złożył skargę na niewykonanie tego orzeczenia przez organ, wnosząc o: przeprowadzenie rzetelnego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udostępnienie należącej do niego nieruchomości oraz szkody i straty powstałe w wyniku jej zajęcia przez Polską Spółkę Gazownictwa w dniu 5 lipca 2016 r., wymierzenie Staroście Sanockiemu grzywny przewidzianej art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., przyznanie od organu na jego rzecz adekwatnej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przyznał, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczący wyliczenia przez organ odszkodowania za udostępnienie działki nr [...] w S. i odszkodowania za szkody powstałe w wyniku jej zajęcia rozstrzygnięty został już po upływie czternastodniowego terminu wskazanego w wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r., który to termin upłynął z dniem 14 marca 2025 r., gdyż decyzja wydana została w dniu 7 maja 2025 r. Sąd wojewódzki uznał jednakże, że nie można w realiach niniejszej sprawy przypisać Staroście odpowiedzialności za niewykonanie wyroku, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie i nieodniesienie się w nim do zarzutów podniesionych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm., dalej: k.p.c.) poprzez naruszenie przez Sąd podczas kontroli legalności postępowania organu administracji obowiązku oceny dowodów z dokumentów zgodnie z wiedzą, logiką i oświadczeniem życiowym; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem stanu faktycznego znajdującego się w aktach sprawy - dowodów znajdujących się w aktach sprawy, przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej bez wzięcia pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy, orzekanie nie na podstawie całych akt sprawy oraz pomijanie w zakresie orzekania zarzutów skarżącego; 4) art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie bezczynności Starosty Sanockiego mimo oczywistego niedotrzymania wskazanego terminu i rozstrzygnięcia sprawy po dacie złożenia skargi na niewykonanie wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz.143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. I tak, za nietrafny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nienależyte uzasadnienie i nieodniesienie się w nim do zarzutów podniesionych przez stronę co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uwzględnienia skargi trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut naruszenia tego przepisu można postawić jedynie wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co czyni ww. zarzut nietrafnym. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku poddał szczegółowej analizie podejmowane przez organ czynności po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r. II SAB/Rz 123/24. Dokonana ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do wniosku o bezzasadności skargi. Nie można przy tym Sądowi I instancji zarzucić zbyt ogólnikowego przeanalizowania danej sprawy. Sąd odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako niezasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok Sadu I instancji został wydany na podstawie akt administracyjnych a wszystkie ustalenia znajdują w nich potwierdzenie. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś konkretnych zdarzeń wynikających z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływu na wynik sprawy, a to oznacza, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Za niezasadny uznał także Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art 233 § 1 k.p.c. Skarżący kasacyjnie, formułując ten zarzut nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zakresu materiału, będącego przedmiotem postępowania dowodowego przed Sądem I instancji, który nie został wszechstronnie rozważony. Wskazać zaś należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy postępowania dowodowego, które ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów. Zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c. odnosi się z kolei do przypadku, w którym sąd administracyjny przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów. Zatem, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. W takich warunkach przepis art. 233 k.p.c. w ogóle nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1149/08, 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 4144/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a., należało uznać za niezasadny. Zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a także nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że wyrokiem z 10 grudnia 2024 r. w sprawie II SAB/Rz 123/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Starostę Sanockiego do rozpoznania wniosku skarżącego dotyczącego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Z dokonanych przez Sąd, na podstawie akt administracyjnych, ustaleń wynika zaś, że organ podjął w sprawie czynności jeszcze przed otrzymaniem prawomocnego wyroku, jako że dnia 15 stycznia 2025 r. zwrócił się do Polskiej Spółki Gazownictwa Rejon Dystrybucji Gazu Sanok o udzielenie informacji, czy doszło do wypłaty odszkodowania. Następnie, dnia 3 lutego 2025 r., zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego wyceny, obejmującego odszkodowanie za udostępnienie wskazanej wyżej nieruchomości i szkody powstałe w wyniku jej zajęcia, zawiadamiając jednocześnie o wszczęciu postępowania. Po otrzymaniu operatu szacunkowego, datowanego na 27 lutego 2025 r., w dniu 28 lutego 2025 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak też wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Skarżący w piśmie z 10 marca 2025 r. zgłosił zarzuty, które Starosta przekazał 12 marca 2025 r. rzeczoznawcy, a ten odniósł się do zarzutów skarżącego w piśmie z 19 marca 2025 r. Pismem z 25 marca 2025 r. Starosta zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W piśmie z 1 kwietnia 2025 r. skarżący zgłosił uwagi dotyczące postępowania dowodowego w sprawie. Organ wyznaczył w sprawie rozprawę na dzień 23 kwietnia 2025 r., po czym ponownie zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z kolei w dniu 7 maja 2025 r. została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie w wysokości 791 zł oraz zobowiązująca do jego wypłaty Polską Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie. W tych okolicznościach prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a Wprawdzie bowiem złożony przez skarżącego wniosek dotyczący odszkodowania za udostępnienie działki nr [...] w S. i szkody powstałe w wyniku jej zajęcia rozstrzygnięty został już po upływie czternastodniowego terminu wskazanego w przedmiotowym wyroku sądowym, który to termin upłynął z dniem 14 marca 2025 r., jako że decyzja wydana została 7 maja 2025 r. Jednakże prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że nie można jednocześnie przypisać Staroście odpowiedzialności za niewykonanie wyroku, w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Czynności, które organ podejmował w sprawie nie można uznać za zależne od organu, a tym samym czas ich podejmowania nie podlega wliczeniu do terminu określonego w wyroku. Rozpoznanie sprawy w terminie dłuższym niż wskazany w wyroku wynikało bowiem w istocie z tego, że organ oczekiwał na sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a także czynności procesowych samego skarżącego, który zgłaszał uwagi do sporządzonego operatu, które podlegały następnie rozpatrzeniu w toku postępowania wyjaśniającego. Stąd też doszło do wyznaczenia rozprawy, a następnie dnia 7 maja 2025 r. podjęto rozstrzygnięcie załatwiające wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji. W tej zaś sytuacji brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Starosta nie ponosi bowiem odpowiedzialności za okoliczności, które spowodowały przesunięcie terminu załatwienia sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy bowiem rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie, bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania, nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2025 r. II OSK 726/25 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też brak wydania decyzji jest wynikiem innych okoliczności, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Nie można wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, jeżeli organ wykonał wyrok, tj. wydał akt, lub też - co prawda - nie wykonał wyroku, ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza sąd wówczas, kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Ustalając fakt przekroczenia terminu, sąd powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wreszcie, wyjaśnić należy, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 154 p.p.s.a., nie mogła być przedmiotem weryfikacji Sądu I instancji prawidłowość wydanej w sprawie z wniosku skarżącego decyzji. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i nie przedłożył dowodów potwierdzających poniesienie kosztów, o których mowa w art. 205 § 1 tej ustawy.