I OSK 2898/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 477/15 w sprawie ze skarg K.B., A.B. i P.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi K.B., A.B. i P.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 października 2014 r. A. i K. B. oraz P.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]września 2014 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 2013 r., K.B. i P.K. wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek o nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolejnym wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. K.B., A.B. i P.K. ponownie wystąpili o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...]. Wobec ustalenia, że wniosek z dnia 6 sierpnia 2014 r. dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 lipca 2013 r. i pochodzi od tych samych stron organ uznał, że brak jest podstaw do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w związku z czym konieczne było umorzenie wszczętego postępowania. Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż w sprawie nie ma znaczenia fakt, że w postępowaniu zakończonym poprzednią decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r., inicjatorem postępowania był P.K. i K.B., a nie także A.B.(jak ma to miejsce obecnie), gdyż oboje na podstawie małżeńskiej majątkowej wspólności ustawowej są właścicielami działki nr [...], a tym samym, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]stycznia 2015 r. wnieśli skarżący. W obu skargach wskazano, że pismami z dnia 5 maja 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócili się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]o wydanie decyzji uzgadniającej projekt obsługi działek [...]i [...]w [...]oraz o wydanie opinii "o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu (budowlanego, technologicznego i wykonawczego) i realizacji poprzez wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...]na wymienione działki". Organ wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął treść ich wniosków i orzekł w innej sprawie. Podkreślili, ze wbrew twierdzeniu organu decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r. nie jest tożsama przedmiotowo z ich wnioskami, gdyż nie dotyczyła ona zezwolenia na lokalizację zjazdu lecz wydania decyzji "(...) uzgadniającej projekt obsługi i opinii o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu". W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił jednocześnie, ze wobec niejasnej treści żądań skarżących sformułowanych w pismach z dnia 5 maja 2014 r. i 6 sierpnia 2014 r. wystąpił o sprecyzowanie wniosku pod rygorem przyjęcia, że dotyczą one lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do przedmiotowych działek. Pomimo dwukrotnego żądania organu odpowiedzi nie zostały precyzyjnie udzielone. Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dalej Sąd zauważył, iż w nauce prawa administracyjnego przyjęto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Chodzić tu będzie przykładowo o śmierć osoby fizycznej, zmianę tytułu własności rzeczy, zniesienie uprawnień lub obowiązków lub też rozstrzygniecie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy ostateczną decyzją administracyjną pozostająca w obrocie prawnym. Sąd I instancji podał, iż jak ustalił organ w toku postępowania, wniosek skarżących o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...]został rozstrzygnięty ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2013 r., którą odmówiono zezwolenia na lokalizację zjazdu. Kolejnym wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. K.B., A.B. i P.K. wystąpili o "(...)wydanie decyzji uzgadniającej projekt obsługi działek nr [...]i [...]w [...] (...) oraz wydanie opinii o warunkach wykonania projektu drogowego zjazdu (budowlanego, technologicznego i wykonawczego) i realizacji poprzez wykonanie zjazdu z drogi krajowego nr [...]na ww działki". Wobec niejasnej treści wniosku organ dwukrotnie pismami z dnia 24 listopada 2014 r. i z dnia 8 grudnia 2014 r. występował do wnioskodawców o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi zarówno P.K. (k- 16), jak i małżonkowie B. (k-15) wyjaśnili, że ich oświadczenie woli dotyczyło wniosku o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działek [...][...]w [...]. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach organ słusznie uznał, iż wobec pozostawienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...]lipca 2013 r., rozstrzygającej o żądaniu skarżących wszczęte na wniosek tych samych stron, kolejne postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i [...]w [...]jest bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.B. i A.B., zaskarżając go w całości, zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie tj. brak zbadania sprawy pod kątem przesłanek tego przepisu, co powinno być uczynione zamiast zastosowania przepisu art. 105 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których to naruszeń nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a które polegały na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do bezpodstawnego ustalenia, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]stycznia 2015 r. w przypadku merytorycznego rozstrzygnięcia, byłoby tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku z następujących powodów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji nie musiał odnosić się do zagadnienia nie zastosowania w sprawie przez organ art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Należy mieć na uwadze, że w/wym przepis zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ma zastosowanie do spraw w których postępowanie nie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie formalne wszczęcie postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z dnia 6 sierpnia 2014r. obligowało organ na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania, wobec ustalenia że tożsama sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją z dnia [...]lipca 2013r. Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy. W obu bowiem przypadkach dochodzi do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne. Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki przedmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty – przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących organ był uprawniony zarówno do wszczęcia postępowania, a następnie jego umorzenia, jak również do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Obie formy procesowe były prawidłowe. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedyną poprawną formą jego zakończenia było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zupełnie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji dowolnej oceny materiału dowodowego. Po pierwsze ani art. 141 § 4 P.p.s.a. ani art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy tak formułowanego zarzutu. Przepis art. 141 § 4 P.ps.a. odnosi się do formalnych warunków jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku, a przepis art. 151 P.p.s.a. określa formę rozstrzygnięcia w sytuacji gdy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem. Żaden z wymienionych przepisów nie zawiera zasad którymi Sąd I instancji powinien kierować się dokonując oceny materiału dowodowego. Oznacza to, że stawianie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. nie może uzasadniać twierdzeń skarżącego kasacyjnie co do dowolności oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo w oparciu o akta sprawy ustalił, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]kwietnia 2013r. o odmowie udzielenia zezwolenia na dokonanie wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr. [...]do działek [...]i [...]położonych w miejscowości [...]dotyczy przedmiotowo i podmiotowo tej samej sprawy w której skarżący złożyli wniosek w dniu 6 sierpnia 2014r. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.