I OSK 2898/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 537/14 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 537/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. M., uchylił decyzję Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: S. M., pismem z dnia 9 lutego 2014 r., zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Bełchatowie o udostępnienie informacji publicznej kopii orzeczenia kończącego, prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Bełchatowie, postępowanie przygotowawcze w sprawie o sygn. akt [...]. Prokurator Rejonowy w Bełchatowie, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, uznając, iż żądany dokument stanowiący informację publiczną nie może być udostępniony z uwagi na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. podniósł, iż stanowisko organu nie znajduje poparcia w żadnym dowodzie i jako takie nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem autora odwołania, decyzja narusza prawo i ogranicza jego konstytucyjne uprawnienia. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wskazał: S. M. nie należy do kręgu osób uprawnionych – na podstawie przepisów procedury karnej – do dostępu do akt sprawy karnej, w której składały doniesienia inne osoby fizyczne, nie będące osobami pełniącymi funkcje publiczne. Informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach, w tym przypadku w sprawach dotyczących przestępstw, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot nie będący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez S. M. informacja, jest informacją publiczną. Jednak informacja o statusie osoby w postępowaniu karnym, a więc czy osoba jest pokrzywdzonym, podejrzanym, oskarżonym czy też świadkiem, jak również informacja o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego z jej inicjatywy przez organa ścigania stanowi element dobra osobistego, jakim jest prawo do prywatności. Wnioskodawca, podając sygnaturę sprawy, zna dane osobowe stron, których akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. W skardze na powyższą decyzję S. M. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, podnosząc, iż odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji nie została poparta żadnym dowodem, a przypuszczenie organu nie może stanowić uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia. Nadużyciem, w ocenie autora skargi, jest także twierdzenie, iż skoro zna on sygnaturę sprawy prowadzonej przez prokuraturę w Bełchatowie, to uzyskanie nawet zanonimizowanej treści dokumentów z tej sprawy, nie uchroni stron postępowania przed naruszeniem prawa do prywatności. Skarżący wskazał nadto, że wcześniej występował o udostępnienie całych akt postępowania przygotowawczego, ale wówczas sąd administracyjny uznał, że całe akta postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej. Aktualnie, gdy wskazał sygnaturę tych akt i konkretne postanowienie wydane w tym postępowaniu, to zarzuca mu się, że może też znać uczestników postępowania. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał: W niniejszej sprawie organy prokuratury zdecydowały o potrzebie ochrony prywatności osób uczestniczących w postępowaniu karnym. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie można jednak odnaleźć jakiejkolwiek informacji, odnoszącej się do okoliczności konkretnego postępowania, świadczącej o potrzebie wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Tym samym wydane rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem procesu subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy do określonej normy prawa. Jeśli z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie można dowiedzieć się tak podstawowych informacji, jak chociażby jakiego czynu zabronionego tyczyło prowadzone postępowanie przygotowawcze i co było przyczyną jego umorzenia, to nie sposób mówić o jakimkolwiek zebraniu i rozpatrzeniu okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, a więc odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej. Zaskarżona decyzja jest więc niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności. W istocie bowiem nie wiadomo nie tylko tego, jakie konkretne okoliczności sprawy karnej determinują konieczność wyłączenia dostępu do informacji publicznych, ale i dlaczego anonimizacja danych wrażliwych znajdujących się w żądanej informacji byłaby niewystarczająca z punktu widzenia ochrony prywatności. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., a samo uzasadnienie kwestionowanych decyzji – poprzez brak wskazania faktów, na których organ się oparł – narusza art. 107 § 3 k.p.a. Abstrakcyjnie – z punktu widzenia okoliczności, które mogą uzasadniać odmowę dostępu do informacji publicznej – brzmi tłumaczenie organu, iż skarżący, skoro zna sygnaturę akt sprawy, to żądanie dostępu do informacji publicznej będzie służyło jego "doinformowaniu". Po pierwsze powyższe stanowisko nie jest oparte na żadnym sprawdzalnym dowodzie, który zostałby przeprowadzony w trakcie kontrolowanego postępowania. Po drugie zaś, nawet jeśli skarżący z innych źródeł poznał okoliczności prowadzonego postępowania przygotowawczego, a okoliczności te nie stanowią informacji niejawnych, do których nie powinien mieć dostępu, to nie jest rolą organów państwa ingerowanie w to, jak wiele tego typu informacji posiada obywatel i czy potrafi je wykorzystać do "rozkodowania" zanonimizowanych informacji publicznych. Taki sposób argumentowania odmowy dostępu do informacji publicznych, jaki zaprezentowały organy prokuratury w niniejszej sprawie, prowadziłby w istocie do wyłączenia jawności informacji publicznych wszędzie tam gdzie możliwość naruszenia prywatności osoby lub tajemnicy przedsiębiorcy – przy okazji udostępniania informacji publicznej – miałoby nawet charakter wyłącznie hipotetyczny, i mogłoby nastąpić po wystąpieniu pewnych okoliczności, trudnych bądź wręcz niemożliwych do przewidzenia przez podmiot udostępniający zanonimizowaną informację publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji poglądu, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w ocenie tegoż Sądu w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Prokuratura Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2014 r. i poprzedzającej jej decyzji Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie z dnia [...] lutego 2014 r. nie można odnaleźć jakiejkolwiek informacji, odnoszącej się do okoliczności konkretnego postępowania, świadczącej o potrzebie wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej podczas, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku odmiennego. Odpowiadając na skargę kasacyjną, S. M. wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zawiera ona zarzut tylko naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ale w istocie naruszenia tego drugiego przepisu przez Wojewódzki Sąd przez niewłaściwe jego zastosowanie, bowiem podniesiono, że błędnie Sąd uznał, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Podkreślić należy, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji organów obu instancji miało miejsce z przyczyn procesowych, jak wynika z uzasadnienia wyroku i podanej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a." W sprawie nie ma wątpliwości, że informacja, o udostępnienie której wystąpił S. M. do Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zresztą Prokuratorzy obu instancji przyznali. Art. 2 tej ustawy stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Ograniczenia dostępu do informacji Prokurator Rejonowy w Bełchatowie i Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim upatrywali z przyczyn, wskazanych w ust. 2 tego artykułu – prywatność osoby fizycznej. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji ogranicza dostęp do niej z uwagi na ochronę dóbr w nim wskazanych. Jednakże odmowa udostępnienia informacji z tych przyczyn musi być wykazana przez organ, wynikać z materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest załatwieniem sprawy co do jej istoty, zatem rozstrzygnięcie nie może budzić wątpliwości co do tego, że w sprawie zaistniały przesłanki, pozwalające na wydanie takiego właśnie orzeczenia. Konieczne jest wszechstronne i dokładne wyjaśnienie sprawy i uwidocznienie takiego działania w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie tylko dlatego, że wymagają tego przepisy k.p.a. – art. 7, ale także i dlatego, aby w przypadku poddania rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego można było ocenić, która ze stron stosunku administracyjnoprawnego ma rację. Nie wyczerpuje przesłanki wszechstronnego wyjaśnienia sprawy powołanie się na ogólne zasady wskazane w przepisach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy, ale ich przełożenie na stan sprawy i wskazanie konkretnych okoliczności w sprawie występujących. W niniejszej sprawie decyzje wydane w obu instancjach zasad postępowania administracyjnego, omówionych wyżej, nie spełniają. To właśnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wskazując na brak jakichkolwiek informacji, odnoszących się do okoliczności sprawy, a podkreślając abstrakcyjność argumentów. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem w tej ocenie. W sprawie nie wiadomo z jakiego powodu informacja, dotycząca informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona, bowiem nie wyjaśnione zostało, jakie konkretnie dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji stały na przeszkodzie udostępnieniu i przemawiały za odmową. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.