I OSK 289/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 36/20 oddalającego sprzeciw A.M. i M.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 36/20 oddalił sprzeciw A.M. i M.M. od decyzji Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", orzekł o odmowie zwrotu działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...] (obj. KW [...] oraz KW [...]), obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach parceli katastralnej [...] kat. [...] , b. gm. kat. [...], na rzecz A.M. i M.M. (w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 2204 ze zm.) dalej jako "u.g.n."). Prezydent Miasta wskazał, że przedmiotowe nieruchomości stanowią obecnie współwłasność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz podmiotów prywatnych – właścicieli lokali mieszkalnych, bądź też współwłasność osób fizycznych. Dalej podniósł, że brak władania przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomościami objętymi wnioskiem o zwrot wyklucza możliwość orzeczenia o ich zwrocie, bez potrzeby badania ich zbędności na cel wywłaszczenia. Wskutek odwołania A.M. i M.M. (w ocenie których bliższa lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie jakie przesłanki doprowadziły do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda (na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.") uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z [...] marca 2019 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podniósł, że na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 oraz w związku z nowymi regulacjami art. 136 ust. 3a i 3b u.g.n., zasadą jest zwrot w jednym postępowaniu całej wywłaszczonej nieruchomości. Organy prowadzące postępowanie zwrotowe są uprawnione i jednocześnie zobligowane do objęcia postępowaniem tych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do których zostały zgłoszone żądania przez uprawnione osoby dopiero w sytuacji, gdyby zwrot całej nieruchomości z obiektywnych przyczyn okazał się niemożliwy. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), dalej jako "ustawa zmieniająca", do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. Dalej organ wskazał, że jak wynikało z jego ustaleń, pismami z [...] stycznia 2014 r. i z [...] kwietnia 2014 r. skarżące przyłączyły się do wniosku z [...] maja 2002 r. o zwrot m.in. części parceli [...] . kat. [...] , b. gm. kat. [...], wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1976 r., znak: [...], wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "u.z.t.w.n.". Postępowanie to zostało zarejestrowane pod sygn [...], wszczęte w 2002 r., a następnie zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]), którym uchylono zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] i zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu części przedmiotowych działek do czasu ustalenia spadkobierców H.K., A.K. oraz M.O. Organ podkreślił, że we wniosku A.M. i M.M. z [...] stycznia 2018 r., zwrócono uwagę na fakt wszczęcia w 2002 r. postępowania zwrotowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości oraz na fakt wydania w toku postępowania o sygn. [...] decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do A.M. i M.M. z uwagi na wycofanie wniosku przez te osoby. W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił uwagę na pogląd prawny przedstawiony w wyroku WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 113/17, zgodnie z którym gdy pierwszy złożony w sprawie wniosek skutkował wszczęciem postępowania, które nie zostało ostatecznie zakończone, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania. Podkreślił też, że Prezydent Miasta nie odniósł się do powyższej kwestii w zaskarżonej decyzji, a z akt sprawy nie wynika, czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie zainicjowane w 2002 r. Tymczasem prawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie treści wyroku TK z 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 i nowych zasad zwrotu, uregulowanych w art. 136 ust. 3-3b u.g.n., skutkowało koniecznością zwrócenia się do skarżących z zapytaniem, czy ich ponowiony wniosek należy traktować jako przyłączenie się do już trwającego (choć najprawdopodobniej zawieszonego) postępowania o sygn. [...], z jednoczesnym pouczeniem, że wszczynanie nowego postępowania w tej samej sprawie musi napotkać na przeszkodę wynikającą z naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Organ zaznaczył też, że skutkiem zmian prawnych regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest to, że niezależnie od wydanych w przeszłości rozstrzygnięć w stosunku do skarżących, posiadają one interes prawny w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 2002 r., jak również fakt, że nie stanowi także przeszkody do kontynuowania postępowania o sygn. [...] okoliczność, że część z pierwotnych wnioskodawców nie żyje. Wobec powyższych organ uznał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu jest ustalenie, czy i w jakim zakresie możliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłoszonych roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi zaś na konieczność wyjaśnienia kluczowych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy kwestii formalnych, Wojewoda stwierdził, że zajmowanie przez niego stanowiska co do istoty sprawy poprzez szczegółowe odnoszenie się do zarzutów odwołania byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody, skarżące zaskarżyły przedmiotową decyzję w całości zarzucając naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie z innych przyczyn nie może być wszczęte. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczył, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.". Rozpoznając sprzeciw wniesiony przez skarżące WSA uznał, że ustalenia dokonane przez Wojewodę odnośnie wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości wnioskiem z [...] maja 2002 r. i zarejestrowane pod sygnaturą [...], przy braku jakichkolwiek ustaleń co do jego biegu lub zakończenia, uzasadniały wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej. Sąd podzielił także stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy na kanwie ww. wyroku TK i w związku z nowymi regulacjami art. 136 ust. 3a i 3b u.g.n. WSA podkreślił, że kwestią kluczową z punktu widzenia rozstrzygnięcia będzie ustalenie przez organ I instancji tego, czy jest możliwe uwzględnienie wszystkich zgłoszonych roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości w jednym postępowaniu (w tym m.in. roszczeń wynikających z wniosku skarżących). Dopiero bowiem gdyby się okazało niemożliwe procedowanie w przedmiocie zwrotu odnośnie całej wywłaszczonej nieruchomości, organ powinien procedować w stosunku do udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, objętych żądaniem uprawnionych osób. Reasumując zdaniem WSA w świetle stanowiska Wojewody, dotyczącego istotnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia kwestii formalnych mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy i związanej z tym konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśnianego w znacznym zakresie (pominiętym przez organ I instancji) oraz mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, zasadne było uchylenie przez ten organ decyzji Prezydenta Miasta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące, zaskarżając "przedmiotowy wyrok w zakresie oddalającym żądanie zasądzenia na rzecz Skarżącego odpowiedniej kwoty ponad kwotę 200 zł zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że do wyjaśnienia kwestii istnienia i stanu innych postępowań konieczne jest uchylenie decyzji w sytuacji gdy jest to w prosty sposób możliwe do ustalenia przez organ II instancji". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzyły, że ustalenie stanu tego postępowania jest w pełni możliwe przez Wojewodę i nie zachodzi potrzeba uchylenia decyzji i zwracania sprawy do organu I instancji. Ponadto wskazały, że mając na uwadze treść nowych przepisów 136 ust. 3a i 3b u.g.n., to ich wsteczne stosowanie w stosunku do sprawy skarżących wydaje się naruszać zasadę lex retro non agit. Podniosły też, że istotą nowych przepisów, wprowadzonych w wyniku wyroku TK jest to, aby nie tworzyć osobom uprawnionym ograniczeń w dochodzeniu swoich roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jeśli są jedynymi zgłaszającymi, "jednocześnie wprowadzono zasadę, że jeżeli już takowe postępowanie się toczy to wszystkie wnioski powinny być rozpoznawane w jednej sprawie. Tyle, że w przedmiotowej sprawie postępowanie faktycznie się nie toczy bo jest zawieszone" (i mimo 18 lat od daty wpływ wniosku trwa jedynie ustalanie kręgu uczestników). Dodatkowo w ich ocenie nieruchomości są z zasady podzielne wobec czego nie ma żadnego prawnego ograniczenia w dochodzeniu roszczenia o zwrot ułamka w nieruchomości, co nie narusza też praw innych stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie słusznie WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii formalnych mających istotne znaczenia dla wyniku sprawy i związanej z tym konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśnianego w znacznym zakresie. Braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Wojewodę, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na przyznanie słuszności orzeczeniu WSA. Dla sądu rozpoznającego sprawę zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżących związane z długoletnim prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z 2002 r., jednakże w celu prawidłowego rozpoznania sprawy, zgodnie z poszanowaniem uregulowań prawnych niezbędne jest dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a temu właśnie służy wydanie decyzji kasatoryjnej. Na marginesie należy wskazać, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżące kasacyjnie powinny powiązać je z naruszeniem przez WSA odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniły. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu od decyzji zawiera art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględnia sprzeciw jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a który to przepis nie został wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej. Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, co też NSA w składzie orzekającym uczynił. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.