I OSK 2887/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1716/19 w sprawie ze skargi A[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2019 r. nr DAP-WN-727-21/2019/BŁ w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz A[...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Wa 1716/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A[...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2019 r. nr DAP-WN-727-21/2019/BŁ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 marca 2019 r. nr DAP-WPK-727-1241/2016/MSte. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 10 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a."), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 marca 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z 24 lipca 1992 r. nr 28313, stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa-Śródmieście z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K[...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 17 - w części dotyczącej niesprzedanej części budynku położonego na ww. działce przy ul. K[...]w Warszawie. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej zwanym "dekretem"). Orzeczeniem administracyjnym z 14 października 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie rozpoznało odmownie wniosek dekretowy byłej właścicielki L.C. z 27 sierpnia 1947 r. stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 9 grudnia 1954 r. Decyzją z 13 grudnia 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej m.in. stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego z 14 października 1954 r. oraz decyzji z dnia 9 grudnia 1954 r. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że ponownie po stronie Prezydenta m. st. Warszawy zachodzi obowiązek rozpatrzenia wniosku dekretowego L. C. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Stąd, zdaniem organu, skoro nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy wnioskodawcom przysługuje tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, to nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że posiadają oni legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 24 lipca 1992 r. W ocenie organu, uzasadnia to konieczność umorzenia postępowania. Z takim stanowiskiem organu nadzoru nie zgodził się Sąd Wojewódzki. W ocenie Sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 grudnia 2012 r. miała ten skutek, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa przy ul. K[...] w Warszawie w nieprzewłaszczonej części, zgodnie z art. 5 dekretu, "powróciła" do byłych właścicieli, w tym skarżących, jako następców prawnych byłej właścicielki. Prezentowany przez Ministra pogląd, zgodnie z którym po unieważnieniu orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej właściciel dekretowy (jego następca prawny) nie odzyskuje własności (współwłasności) budynku, jest nie do pogodzenia z treścią przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności z art. 5 i art. 8 dekretu. Powołany art. 5 dekretu wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit - w myśl której wszystko, co zostało wzniesione na gruncie stanowi własność właściciela gruntu (art. 48 k.c.), bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że obecnie skarżącym, jako następcom prawnym przedwojennej właścicielki nieruchomości budynkowej, przysługuje przymiot strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że organ nadzoru wydając kontrolowaną decyzję, naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 5 i 7 ust. 1 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a naruszenie to miało natomiast istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 5 i art. 8 dekretu, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że złożenie przez poprzedników prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu (użytkowania wieczystego) powoduje, że automatycznie przysługuje im tytuł prawo-rzeczowy do tej nieruchomości, 2) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 157 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, pomimo, że przesłanki takie zostały spełnione, ponieważ wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego stanowiącego podstawę do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 dalej p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Wskazany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał więc fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z brzmienia zacytowanego wyżej przepisu wynika, że zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności trzeba jednak podnieść, że nie może nastąpić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego samego przepisu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego musi wykazać, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Ta wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak jej rozpoznania. Z wywodów autora skargi kasacyjnej można wywieść, że zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej jego wykładni i w rezultacie niewłaściwej oceny okoliczności nierozpoznania wniosku dekretowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy WSA, wbrew zarzutom kasacyjnym, dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 i 8 dekretu warszawskiego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że stroną postępowania komunalizacyjnego (oprócz Skarbu Państwa i właściwej gminy) może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. A zatem mając na uwadze to, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. bierze swoje źródło z przepisów prawa materialnego, zdaniem Sądu Kasacyjnego, kluczowa w niniejszej sprawie jest treść art. 5 dekretu, zgodnie z którym budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy Warszawa, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wszelkie bowiem grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy Warszawa (art. 1 dekretu). Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą więc w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu). W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu). Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem podniósł, że od chwili wejścia w życie dekretu, budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela – dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit. Natomiast w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa. W dacie wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. K[...], była poprzedniczka prawna skarżących- L. C., która złożyła w dniu 27 sierpnia 1947 r. wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Z kolei z archiwalnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wejścia dekretu w życie na przedmiotowym gruncie znajdowały się częściowo zburzone cztery budynki z czynnymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną oraz elektryczną. Bezsporne w sprawie jest również i to, że przed Prezydentem m. st. Warszawy toczy się obecnie postępowanie dekretowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości z wniosku dawnej właścicielki L. C.. Na skutek bowiem stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z 1954 r. "odżył" ww. wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego zobligowany jest obecnie Prezydent m. st. Warszawy. Rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana w tym postępowaniu nie odniesie więc skutku wstecznego, tj. na datę komunalizacji, czyli 27 maja 1990 r. A zatem, wynik postępowania dekretowego nie wpłynie na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na skomunalizowanej nieruchomości, a której dotyczy postępowanie dekretowe. Nie ma zatem racji organ twierdząc, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej istotnym zagadnieniem jest to czy budynek mieszkalny posadowiony na skomunalizowanej działce spełnia przesłanki z art. 5 dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu, jest to kwestia prawnie irrelewantna, skoro na skutek stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej stan prawny nieruchomości warszawskiej powrócił do stanu "wyjściowego", czyli takiego jakby decyzji dekretowej nigdy nie było. Do rozpatrzenia pozostaje więc nadal wniosek dekretowy L. C., a z mocy samego prawa, tj. art. 5 dekretu, budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowi obecnie, ale też w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.), odrębny przedmiot własności prywatnej następców prawnych dawnego jej właściciela, a zatem także skarżących. Stanowisko takie jest prezentowane także w orzecznictwie. W wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2012 r., sygn. akt I CSK 160/12, LEX nr 1265540) stwierdzono, że wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego, jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd Najwyższy stwierdził zatem, że ze względu na upadek z mocą wsteczną, przewidzianego w art. 8 dekretu skutku prawnorzeczowego decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego, w następstwie stwierdzenia nieważności tej decyzji, przełamujący zasadę superficies solo cedit przepis artykuł 5 dekretu uzasadniał w związku z art. 7 i 8 dekretu, kwalifikowanie budynku jako odrębnej od gruntu nieruchomości, stanowiącej własność dawnego właściciela, a następnie jego spadkobierców lub sukcesorów prawnych. Uwzględniając zatem powyższe, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa taką decyzję z porządku prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), a wraz z decyzją upadają wynikające z niej skutki prawne. Przyjmuje się w ten sposób fikcję prawną nieistnienia takiego orzeczenia od początku, również w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Na gruncie niniejszego postępowania, zdaniem Sądu I instancji, co Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje i podziela oznacza to, że nieruchomość przy ul. K[...], zgodnie z art. 5 dekretu stanowi własność dotychczasowej właścicielki (jej następców prawnych). Przysługuje im zatem do niej tytuł prawnorzeczowy w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tych okolicznościach nie można zatem uznać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 5 i 8 dekretu. Zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. oraz art. 157 k.p.a. w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 105 k.p.a. oraz art. 157 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1151/21). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.( pkt 2 wyroku).