I OSK 2884/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 235/15 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 235/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 148.200,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki, położonej w Ł. przy ul. P. oznaczonej jako działki o wskazanych numerach ewidencyjnych, o powierzchni 48.882 m2, spowodowanej jej podziałem. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała na naruszenie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego skutkującym odmową wyrażenia zgody na rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie wszelkich starań celem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do art. 4 pkt. 11 ustawy opłata adiacencka, to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. podziałem nieruchomości. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w zakresie określenia wysokości tej opłaty. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż istotę sporu w sprawie stanowi odmowa uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej Spółki o rozłożenie opłaty na raty, co organ ten uzasadnił trudną sytuacją finansową miasta oraz ograniczonymi możliwościami rozkładania opłat na raty, a co ma na celu intensyfikację pozyskiwania dochodów miasta i jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy. Z treści art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, iż decyzja w zakresie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty ma charakter uznaniowy. Rozłożenie opłaty na raty nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. Przepisy nie wskazują przesłanek, którymi powinien kierować się organ rozstrzygając przedmiotową kwestię. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając rozłożenia opłaty na raty, bowiem w motywach rozstrzygnięcia wskazał przyczyny odmowy oraz załączył do akt dokumenty potwierdzające zajęte stanowisko. W załączonym do akt harmonogramie wskazano na działania mające prowadzić do zwiększenia efektywności i realizacji dochodów budżetu miasta w II półroczu 2014 r., określono kwotowo dochody, jakie mają wpłynąć do budżetu z tytułu opłat adiacenckich oraz zalecono, by w celu jego realizacji ustalać jednorazowe opłaty adiacenckie, a wyrażenie zgody na ich ratalną spłatę następowało jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w ocenie Kolegium, nie jest trudna sytuacja finansowa skarżącej Spółki, bowiem nie jest ona spowodowana wyjątkowymi i nadzwyczajnymi okolicznościami, na które nie miała ona wpływu, lecz wynika z określonego sposobu zarządzania i polityki gospodarczej. Trudności z bieżącą płynnością finansową nie mogą co do zasady skutkować rozłożeniem opłaty na raty, bowiem realia gospodarcze są jednakowe dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na rynku i to od nich samych zależy, w jaki sposób prowadzą działalność gospodarczą, jakie osiągają wyniki finansowe i jakie ryzyko z tym związane podejmują. Skoro skarżąca miała wiedzę i świadomość toczącego się postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, to oczywistym jest, że winna tak planować i przewidywać swe działania inwestycyjne, by uwzględniały one takie obciążenie finansowe, jak opłatę adiacencką, tym bardziej że prowadzi działalność deweloperską od wielu lat i znane jej są przepisy regulujące instytucję opłat adiacenckich oraz wynikające z jej ustalenia skutki finansowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała na naruszenie art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę jego zastosowania w związku z przekroczeniem granic uznania administracyjnego skutkującym odmową wyrażenia zgody na rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej oraz art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedołożenie wszelkich starań celem wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozważenia, czy organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę w sposób wystarczający rozważyły wniosek strony skarżącej o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Sąd za istotne uznał, iż ustawodawca w art. 147 ust. 1 u.g.n. posłużył się zwrotem "może być", co oznacza, iż przepis ten przewiduje możliwość rozłożenia nałożonej opłaty adiacenckiej na raty, jednakże ewentualne uwzględnienie wniosku w tym zakresie pozostawiono uznaniu właściwego organu. Rozłożenie na raty, bądź tej jego odmowa, uzależnione są od oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ, a rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie podejmowane jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie jest związany ściśle określonymi przepisami przy rozpoznawaniu wniosku, ale podejmuje rozstrzygnięcie po dokonaniu kontroli i oceny okoliczności zaistniałych w sprawie. Podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości winien zatem złożyć stosowny wniosek, który powinien należycie uzasadnić, a co najmniej wskazać wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych. Zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uznaniowy charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 147 ust. 1 u.g.n. oznacza również, iż sądowa kontrola rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania jest ograniczona do badania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie, podjęte w ramach tzw. "uznania administracyjnego", które cechuje specyficzna konstrukcja prawna, pozwalająca organowi na wybór konsekwencji prawnych w konkretnej sytuacji, do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprowadzać się może zatem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organ administracji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi w postaci rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty. Sąd podkreślił, iż nie może oceniać tego rodzaju decyzji z punktu widzenia ich słuszności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekając o odmowie rozłożenia ustalonej opłaty adiacenckiej na raty organy administracji publicznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i rozważyły wniosek z uwzględnieniem interesu strony skarżącej, ale i interesu społecznego. W toku postępowania administracyjnego organy prawidłowo zgromadziły i poddały należytej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz powołuje się na prawidłową podstawę prawną. Argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a) art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, prowadzącą do błędnego uznania, że w stanie faktycznym sprawy nie został uwzględniony wniosek skarżącego o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty; 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten wniosek odmawiając wstrzymania wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Chociaż w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który zdaniem skarżącej Spółki miał istotny wpływ na wynik sprawy, to dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym decydujące znaczenie ma stanowisko w zakresie prawidłowego zastosowania przez organy art. 147 ust. 1 u.g.n. Wskazać przy tym wypadnie, że ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy orzekające w sprawie organy administracji publicznej przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z art. 147 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Przepis ten przewiduje zatem, że ewentualne uwzględnienie wniosku złożonego w tym zakresie pozostawiono do uznania właściwego organu. Słusznie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że wydanie rozstrzygnięcia w tej materii uzależnione jest od oceny całokształtu okoliczności sprawy przez organ, a rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie podejmowane jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to w istocie, że organ nie jest związany ściśle określonymi przepisami przy rozpoznawaniu wniosku, ale podejmuje rozstrzygnięcie po dokonaniu kontroli i oceny okoliczności zaistniałych w sprawie. W niniejszym postępowaniu w żadnym razie nie można mówić o tym, aby Prezydent Miasta Ł., a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, odmawiając rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej nałożonej na skarżącą, przekroczył granice uznania administracyjnego. Organy w sposób dostateczny oceniły sytuację skarżącej Spółki oraz wskazały przyczyny, dla których nastąpiła odmowa rozłożenia na raty przedmiotowej opłaty. W szczególności za przekonywujące należy uznać te argumenty organów, które odnoszą się do realizacji budżetu miasta, a także do charakteru i rodzaju prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności. Wskazać też przyjdzie, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie spełniały kryterium uznania administracyjnego oraz zostały poprzedzone prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego i jego oceną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 1 p.p.s.a., to przypomnieć należy, że zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 p.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie kryteria określone w omawianym przepisie, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać przy tym wypadnie, że poza przywołaniem tego przepisu w podstawie kasacyjnej nie zostało wykazane przez autora skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać jego naruszenie, ani tym bardziej jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby ono mieć. Wskazanie, że naruszenie polegało na "niepełnym przedstawieniu stanu sprawy oraz błędnej ocenie materiału dowodowego" nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.