I OSK 2873/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1087/16 w sprawie ze skargi A. R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1087/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. R. zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. R. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. R. pismem z 11 lipca 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2014 r., nr 1684/2014 stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", oznaczona jako działki nr 5/1, 5/2, 5/3 i 5/4 z obrębu [...]o łącznej powierzchni 2.377 m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...], podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 8 października 2014 r. zostało wysłane za pośrednictwem Wojewody odwołanie od tej decyzji, które Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostało przekazane pismem z 23 października 2014 r. Pismem z 18 grudnia 2016 r. Minister poinformował pełnomocnika skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona do 28 lutego 2014 r. z uwagi na: "dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu". Termin ten przedłużano następnie trzykrotnie (pismami z 2 marca 2015 r., z 4 stycznia 2016 r. oraz z 15 czerwca 2016 r.). Ostatnie z pism zostało wystosowane już po złożeniu przez skarżącego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący zarzucił, że pomimo upływu niemal dwóch lat od dnia złożenia odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął żadnych działań mających na celu wydanie decyzji w sprawie z odwołania skarżącego. Działalność organu ograniczała się jedynie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, przy czym wskazywane przez Ministra nowe terminy załatwienia sprawy (czteromiesięczne, półroczne) nie są znane Kodeksowi postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, zwłoka Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozstrzygnięciu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego jest całkowicie nieuzasadniona, a wyznaczane przez Ministra nowe terminy rozpoznania sprawy rażąco naruszają art. 35 K.p.a. Argumentowanie bezczynności dużą ilością spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu nie tylko nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa, ale jest przenoszeniem odpowiedzialności za złą organizację pracy Ministerstwa na stronę postępowania, co jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że możliwe jest wydłużenie określonego w art. 35 K.p.a. Samo wyznaczanie nowych terminów nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Stwierdził, że sprawy są rozpatrywane według kolejności wpływu. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli wobec Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności ich wpływu. Podniósł, że okoliczności nie uzasadniają wymierzenia organowi grzywny. Proponowany termin załatwienia sprawy, tj. 14 dni, uznał za termin nierealny. Sprawy z zakresu reformy rolnej należą do zawiłych i skomplikowanych. Przejęcie nieruchomości nastąpiło ponad 70 lat temu, co wiąże się z trudnościami w gromadzeniu materiału dowodowego, ustaleniu stron postępowania i aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść przepisów art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a., regulujących zasadę szybkości postępowania administracyjnego i przyjął, że organ odwoławczy przepisy te naruszył i to w stopniu rażącym, co uzasadniało wydanie wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. Sąd odnotował, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu 31 października 2014 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 in fine K.p.a. Tymczasem, do daty orzekania (pomimo upływu prawie dwóch lat) organ nie zakończył postępowania odwoławczego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy termin wyznaczony dla załatwienia odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że od daty wpływu odwołania do Ministra, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami coraz odleglejsze terminy zakończenia sprawy, w sytuacji braku obiektywnych przeszkód do rozpoznania odwołania. Sąd przyjął, że organ nie działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych. Rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez prawie dwa lata oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego w art. 35 § 3 in fine. Sąd stwierdził, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 K.p.a.. Rażąco narusza przepisy art. 12, art. 35 § 3 in fine K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu, okolicznością usprawiedliwiającą brak działania nie może być w sprawie duża ilość spraw. Kwestie sposobu organizacji pracy i wykorzystania kadr pozostają poza oceną Sądu i nie mogą stanowić okoliczności zwalniających organ od terminowego załatwiania sprawy. To na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Odnosząc się do zasady równości, Sąd wskazał, że zasady tej nie można odnosić do bezprawności działania. Sąd uznał, że stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w sprawie od października 2014 r. uzasadnia uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto uwzględniając powyższe Sąd wymierzył organowi grzywnę. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a. wysokość grzywny, Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych. Skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ w na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadamiał stronę o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się kwalifikowanej bezczynności (z rażącym naruszeniem prawa); 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. i art. 36 § 2 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie motywów wymierzenia grzywny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie zwłoka w wydaniu decyzji była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego wymierzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. - poprzez brak oceny akt sprawy pod kątem niezbędności uzupełnienia materiału dowodowego, a także nieprzytoczenie - zawartego w odpowiedzi na skargę - stanowiska organu wskazującego na taką konieczność i nieustosunkowanie się do twierdzeń organu w tym zakresie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do wyznaczenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaledwie jednomiesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania, uniemożliwiającego wydanie decyzji bez szkody dla realizacji zasady prawdy obiektywnej. W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Minister zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Jest niewątpliwe, że bezczynności nie sanuje samo zawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Warunkiem koniecznym jest, w myśl art. 35 § 5 K.p.a., aby przyczyna zwłoki była niezależna od organu, a nadto nowy termin załatwienia sprawy nie powinien być dłuższy, niż to niezbędne do zakończenia postępowania. Co do zasady, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak działania w sprawie duża ilość spraw. W konkretnych okolicznościach danej sprawy, duża ilość spraw może być, wraz z innymi indywidualnymi okolicznościami, brana pod uwagę jako istotny czynnik oceny terminowości działania organu. W niniejszej sprawie z kilku powodów nie można uznać, że powoływanie się organu na dużą ilość spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, stanowiła przyczynę opóźnienia niezależną od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Przede wszystkim, organ pierwotnie ocenił, że sprawa będzie załatwiona w określonym terminie, tj. do dnia 28 lutego 2014 r. Zwrócić należy uwagę, że pismo wystosował dopiero po upływie około 6 tygodni od wpływu odwołania do organu. Następnie, zauważyć należy, że organ nie dochował wskazanego przez siebie nowego terminu załatwienia sprawy. Nie podjął także nawet próby wyjaśnienia wnioskodawcy tego stanu rzeczy i usprawiedliwienia niedochowania nowego terminu. Za taką próbę nie można uznać powtórzenia tej samej formułki, która został zamieszczona w pierwszym piśmie. Podobnie zachował się jeszcze trzykrotnie, a opóźnienie wynosiło w chwili rozpoznawania skargi blisko dwa lata. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął zatem, że tego rodzaju okresy przedłużania terminu załatwiania sprawy nie są przyczynami niezależnymi od organu. Skonstatować jeszcze trzeba, że niepodejmowanie przez organ żadnych czynności procesowych, oprócz zawiadamiania o przedłużeniu postępowania, wskazuje na to, że ustalanie okresów przedłużenia nie wynikało z rzeczywistych i ustalonych potrzeb. Było czynnością sprzeczną z celem instytucji procesowej wskazanej w art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Konieczne jest spostrzeżenie, że potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w ramach art. 136 K.p.a. została przez organ wskazana jako przyczyna opóźnienia dopiero w odpowiedzi na skargę. Podkreślenia wymaga, że argumentacja organu w tym zakresie nie podważa stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Organ podniósł przecież, że konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego czyni nierealnym jednomiesięczny termin załatwienia sprawy. Oznacza to, że postępowania uzupełniającego dotychczas nie prowadził. Potwierdza to zresztą analiza akt sprawy. W innym miejscu odpowiedzi na skargę organ stwierdził natomiast, że już pobieżna analiza materiałów zgromadzonych w sprawie ujawnia, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji cechują braki. Organ nie wyjaśnił, dlaczego w ciągu dwóch lat nie podjął żadnych czynności wyjaśniających przybliżających rozpatrzenie odwołania, mimo że czynności takie mógł co najmniej zainicjować już po pobieżnej analizie akt sprawy. W konsekwencji, analizowany zarzut nie tylko nie podważa, ale wręcz potwierdza trafność oceny Sądu pierwszej instancji o dopuszczeniu się przez zaskarżony organ bezczynności, a także trafność uznania, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. - poprzez brak oceny akt sprawy pod kątem niezbędności uzupełnienia materiału dowodowego, a także nieprzytoczenie - zawartego w odpowiedzi na skargę - stanowiska organu wskazującego na taką konieczność i nieustosunkowanie się do twierdzeń organu w tym zakresie. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Wbrew omawianemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przedstawiając treść odpowiedzi na skargę, przytoczył wywód Ministra, zgodnie z którym, przejęcie nieruchomości nastąpiło 70 lata temu, co wiąże się z trudnościami w gromadzeniu materiału dowodowego, ustaleniu stron postępowania i aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Wywód ten był powiązany ze stanowiskiem Ministra, że wskazany w skardze termin 14 dni na załatwienia sprawy jest nierealny. Przedstawione zostało więc stanowisko Ministra wskazujące na potrzebę wyznaczenia dłuższego terminu załatwienia sprawy, m.in. z uwagi na trudności w gromadzeniu materiału dowodowego. Zarzut braku oceny akt pod kątem niezbędności uzupełnienia materiału dowodowego dotyka merytorycznej prawidłowości wyroku. Tego typu zarzutu nie można stawiać z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. To zaś, że zauważenie przez organ potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego po wielu miesiącach braku jakichkolwiek działań nie sanuje bezczynności, wskazano już wyżej w analizie dotyczącej pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej. Organ, składając odpowiedź na skargę w dniu 4 sierpnia 2016 r. uznał, że załatwienie sprawy może nastąpić w terminie 3 miesięcy. Zatem zawarcie w wyroku z dnia 19 września 2016 r. zobowiązania do rozpatrzenia odwołania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, umożliwiało zakończenie postępowania w terminie pożądanym przez sam organ. Jest zaś bezsporne, że termin załatwienia został określony w zgodzie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. i art. 36 § 2 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie motywów wymierzenia grzywny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odpowiada rzeczywistości teza organu, według której, zwłoka w wydaniu decyzji była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Przyznać natomiast należy, że uzasadnienie orzeczenia o wymierzeniu grzywny i wysokości wymierzonej grzywny jest lakoniczne. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., wymierzenie grzywny, w przypadku, o którym mowa w § 1, pozostawione zostało uznaniu sądu rozpoznającego skargę na bezczynność. Jest dodatkowym środkiem służącym zwalczaniu bezczynności. W warunkach niniejszej sprawy, w której orzeczono nie tylko o zaistnieniu bezczynności, ale także o rażącym naruszeniu prawa, wybór tego środka przez Sąd pierwszej instancji nie narusza art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymierzenie grzywny stanowi naturalną konsekwencję orzeczeń w zakresie bezczynności i rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 523/14). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.