I OSK 2867/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 229/16 w sprawie ze skargi S. K. bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich Teologicznego Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 lipca 2016 r., II SAB/Wa 229/16, odrzucił skargę S. K. na bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie w przedmiocie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Teologicznego UKSW w Warszawie w zakresie wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z [...] czerwca 2008 r., którą to – jak wskazał skarżący – Kierownik Studiów Doktoranckich ustnie odmówił przedłużenia studiów doktoranckich. Wszczęcie postępowania w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich nastąpiło na skutek złożenia wniosku z 31 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z urzędu jest mu wiadome, że Kierownik Studiów Doktoranckich rozpoznał wniosek S. K. z 31 maja 2008 r. w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], w której w punkcie 1. stwierdził utratę przez skarżącego z dniem 28 października 2008 r. statusu strony w związku z ukończeniem studiów doktoranckich oraz w punkcie 2. umorzył postępowanie w zakresie przedłużenia studiów doktoranckich. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] Rektor UKSW w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2012 r., II SA/Wa 1102/12 oddalił skargę S. K. "Decyzja" Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r., której skarżący domaga się doręczenia, nie została utrwalona w przewidzianej prawem formie. Nie istnieje zatem akt administracyjny z [...] czerwca 2008 r., który rozstrzygałby o uprawnieniu lub obowiązku strony. W tej sytuacji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Kierownika Studiów Doktoranckich w zakresie doręczenia tejże "decyzji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 lutego 2012 r., II SA/Wa 2096/11, wskazał, że wobec wydania decyzji ustnej, Kierownik Studiów będzie obowiązany doręczyć skarżącemu pisemną decyzję rozstrzygającą jego wniosek o przedłużenie studiów. Decyzja taka została wydana [...] marca 2012 r. i doręczona stronie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł S. K., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, podczas gdy okoliczności sprawy nie uprawniały do podjęcia jedynie formalnego rozstrzygnięcia, a wymagały przeprowadzenia przez Sąd merytorycznej oceny sprawy, w tym ustalenia, czy decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. była decyzją istniejącą, jedynie niewprowadzoną do obrotu, czy też może decyzją nieistniejąca oraz w zależności od efektów tej oceny – orzeczenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność, bądź też czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odejście przez Sąd I instancji od oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2012 r., II SA/Wa 2096/11 i w efekcie błędne przyjęcie, że decyzją rozstrzygającą wniosek skarżącego o przedłużenie studiów doktoranckich była decyzja Kierownika Studiów z [...] marca 2012 r.; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 109 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez niedokonanie kompleksowej oceny sprawy w zakresie istnienia lub nieistnienia decyzji Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. oraz bezczynności organu administracji, w tym niedokonania krytycznej oceny ustaleń poczynionych przez organ, pod katem ich zgodności z prawem – pomimo, że Sąd był zobowiązany do takiego działania, które to naruszenia (pkt 1-3 powyżej), miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, gdyż Sąd dokonując wnikliwej oceny, respektując ocenę prawną dokonaną uprzednio przez inny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powinien był przyjąć, że decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. istnieje, a jedyna jej wadą jest jej niewprowadzenie do obrotu – co z kolei obligowałoby Sąd do zobowiązania organu do jej doręczenia skarżącemu oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z wskazanymi powyżej naruszeniami art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej zajętego przez Sąd stanowiska, a także brak odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, a także brak ich oceny pod względem zgodności z prawem, która to wada uzasadnienia postanowienia Sądu, jest na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjna zaskarżonego postanowienia. 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3) oraz § 1a p.p.s.a. poprzez zawężenie granic rozpoznania sprawy wyłącznie do jednego z żądań skargi tj. bezczynności organu – przy zupełnym pominięciu innego wskazanego w niej żądania – tj. rozstrzygnięcia w zakresie przewlekłości postępowania, pomimo iż Sąd był zobowiązany do rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na treść postanowienia, gdyż nawet przyjęcie przez Sąd że sprawa skarżącego została już zakończona inną decyzją (z czym skarżący się nie zgadza), nie zwalniało Sądu od oceny, czy postępowanie administracyjne w tej sprawie dotknięte było przewlekłością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odrzucenie skargi jest w istocie wyłącznie stwierdzeniem jej niedopuszczalności i wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże, aby sąd mógł zastosować wspomniany przepis musi najpierw dokonać oceny, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w § 1 pkt od 1 do 6. Dotyczy to w szczególności "niedookreślonej" przesłanki z punktu 6, a więc odrzucenia, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Ocena ta nie może być zdawkowa lub ogólna, a sam przebieg tej oceny oraz jej wynik, winien być drobiazgowo opisany w uzasadnieniu postanowienia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał takiej wnikliwej, ani szerokiej oceny. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. nie została utrwalona w przewidzianej prawem formie. Tym samym w ocenie Sądu akt administracyjny z [...] czerwca 2008 r. nie istnieje, co skutkuje niedopuszczalnością skargi. Sąd I instancji nie był uprawniony do oparcia swojego rozstrzygnięcia jedynie o tak pobieżne i ogólnikowe stwierdzenie. Okoliczności prawne i faktyczne sprawy wymagały dokonania merytorycznej oceny sprawy. Stan faktyczny sprawy wymagał wnikliwej oceny i rozważenia, czy decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. była decyzją nieistniejącą, czy też może decyzją istniejącą, a jedynie niewprowadzoną do obrotu. Przyjmując, że w jego ocenie była to decyzja nieistniejąca powinien był odnieść się do argumentów przeciwnych i należycie uzasadnić swoją decyzję. W ocenie skarżącego powyższa decyzja była bowiem decyzją istniejącą, a jedyną jej wadą było jej niewprowadzenie do obrotu w formie przewidzianej przepisami. Za takim rozstrzygnięciem przemawia szereg argumentów, znanych Sądowi I instancji w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Po pierwsze, wspomniana kwestia była już roztrząsana przez inny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2012 r., II SA/Wa 2096/11, przedstawił ocenę prawną tego zagadnienia. Sąd analizował sprawę w kontekście naruszenia przez organ art. 14 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 109 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i doszedł do przekonania, że decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. została podjęta przez organ (istnieje), jednak z uwagi na niezachowanie odpowiednich procedur – nie została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Sąd ten zobowiązał organ do doręczenia skarżącemu pisemnej decyzji rozstrzygającej jego wniosek o przedłużenie studiów doktoranckich. Natomiast Sąd I instancji przyjął, że przedmiotowa decyzja nie istnieje, a więc odszedł od powyższej oceny prawnej, czym naruszył dodatkowo art. 153 p.p.s.a. Istota wyroku wydanego w sprawie II SA/Wa 2096/11 oraz problem niniejszej sprawy bazują na tożsamym problemie (charakter prawny/istnienie decyzji Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r.). W sprawie zachodzi wiec tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą II SA/Wa 2096/11. Sad I instancji był więc związany istniejąca już i prawomocną oceną. Zgodnie z doktryną obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12, oraz wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., I GSK 1233/12). Po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Wa 2096/11 nie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od oceny prawnej. W szczególności zaś skarżący stoi na stanowisku, że decyzja Kierownika Studiów z [...] marca 2012 roku (nr [...]) nie stanowiła takiej istotnej zmiany stanu faktycznego, która uzasadniałaby zmianę przyjętej oceny prawnej. Decyzja ta pozostawała bez wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania skargi S. K. przez Sąd I instancji wobec wznowienia umorzonego postępowania administracyjnego w sprawie przedłużenia studiów doktoranckich (na mocy postanowienia Rektora UKSW nr [...] z [...] września 2015 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego ws. przedłużenia studiów doktoranckich). Niezależnie od powyższego, w przypadku odstąpienia przez Sąd I instancji od już istniejącej oceny prawnej Sąd ten powinien był wyczerpująco uzasadnić przyczyny, dla których przyjął inne zapatrywania prawne na sprawę. Co więcej, jeżeli Sąd I instancji uznałby nawet, że wobec nie wydania decyzji na piśmie decyzja ta była decyzją nieistniejącą – wówczas powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu, dlaczego przyjął taką interpretację, a w szczególności ocenić prawidłowość zastosowania przez organ przepisów art. 14 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 109 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Uzasadnienia takiego brakuje w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto uznanie decyzji Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. za decyzję nieistniejącą stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sam organ. W sprawie toczącej się przez Sądem Okręgowym w Warszawie, XXV C 391/09, podczas rozprawy w dniu 3 marca 2010 roku, ówczesny kierownik studiów doktoranckich WT UKSW J. Z. zeznał: "Osobiście podjąłem decyzję o nieprzedłużaniu powodowi studiów doktoranckich", a także przyznał że poinformował skarżącego w rozmowie telefonicznej o podjęciu takiej decyzji administracyjnej (strona 5 protokołu z rozprawy). Przypomnieć należy także treść pisma procesowego prorektora UKSW J. P. z 12 października 2011 r. złożonego do sprawy o sygnaturze II SA/Wa 2096/11: "decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich UKSW z [...] czerwca 2008 r. nigdy nie była wydana w formie pisemnej. O treści decyzji wyżej wymienionej Kierownik poinformował telefonicznie Pana S. K. w dniu [...].06.2008 r."; oraz treść postanowienia nr [...] autorstwa ektora UKSW H. S. z [...] lipca 2011 r. (sygn. akt [...]): "1. odmawia się przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2008 r. kierownika studiów doktoranckich Wydziału Teologicznego w sprawie odmowy przedłużenia S. K. studiów doktoranckich; 2, stwierdza się uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji określonej w pkt 1.". Treść obu tych powyżej cytowanych dokumentów dowodzi, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji stoją zgodnie na stanowisku, iż decyzja kierownika studiów doktoranckich Wydziału Teologicznego UKSW z [...] czerwca 2008 r. odmawiająca S. K. studiowania na dodatkowym roku studiów doktoranckich istnieje (została podjęta), lecz jedynie nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Skarżący złożył skargę w niniejszej sprawie (z 9 grudnia 2015 r.) właśnie w celu przymuszenia organu do wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji jest jedynie szczątkowe i nie wyjaśnia w należyty sposób dlaczego Sąd podjął taką, a nie inną decyzję. Sąd I instancji uznając, że skarga jest niedopuszczalna winien był drobiazgowo uzasadnić przyjęte przez siebie stanowisko. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstaw prawnej zajętego przez sąd stanowiska winien skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia (tak m.in. wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., II OSK 781/14). Tymczasem uzasadnienie postanowienia z 15 lipca 2016 r. nie zawiera w ogóle wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w kontekście odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej uprzednio przez WSA w Warszawie, jak też przyjętej przez siebie oceny prawnej, co do tego, że decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. była decyzją nieistniejącą. W ocenie skarżącego skala uchybień w tym zakresie jest na tyle duża, że wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego postanowienia. Tego rodzaju naruszenie uprawnia zaś do postawienia skutecznego zarzutu kasacyjnego (zgodnie z wyrokiem NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Ponadto, Sąd I instancji ewidentnie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zawężenie granic rozpoznania sprawy i dokonał analizy sprawy wyłącznie pod kątem bezczynności organu. Podczas gdy skarżący zawarł w skardze także żądanie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przewlekłości postępowania. Świadczy o tym dopisany ręcznie do tytułu skargi zwrot: "oraz na przewlekłe prowadzenie sprawy", a także całokształt stanowiska prezentowanego przez skarżącego w toku sprawy. Sąd powinien był rozpoznać sprawę także w zakresie przewlekłości, nawet gdyby skarżący nie zgłosił takiego wniosku w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie może podczas rozpoznawania sprawy ograniczyć się do kontroli sprawy tylko pod względem zarzutów postawionych w skardze. Sąd jest zobowiązany do wyjścia poza granice skargi (por. wyr. NSA z 14 lutego 2014 r., II GSK 1113/12). Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii przewlekłości postępowania, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Kwestia przewlekłości postępowania winna być zbadana przez Sąd I instancji niezależnie od tego, czy w ocenie Sądu decyzja Kierownika Studiów z [...] czerwca 2008 r. była decyzją nieistniejącą, czy też decyzją niewprowadzoną do obrotu prawnego. Co więcej, nawet gdyby zgodzić się z Sądem, że postępowanie w sprawie przedłużenia studiów zostało zakończone decyzją Kierownika Studiów z [...] marca 2012 r., to i tak nie zwalniałoby to Sądu od oceny, czy postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powinien był uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wydania postanowienia. Jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak min. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2015). Tym samym Sąd I instancji nie był uprawniony do odrzucenia skargi, albowiem skarga nie była niedopuszczalna. Sąd obowiązany był uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się co najmniej przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzec, czy przewlekle prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor UKSW wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zatem w przepisie tym chodzi o przyczyny niedopuszczalności skargi niewymienione w art. art. 58 § 1 pkt 1 – 5a p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie wyjaśnił, co – jego zdaniem – było przyczyną niedopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to uchybienie przepisom postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ponieważ uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.