I OSK 2858/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2020r., sygn. akt II SA/Łd 131/20 w sprawie ze skargi A.J., B.L. i D.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2019r. nr GN-III.7581.115.2018.KR w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 131/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J., B.L. i D.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2019 r. nr GN-III.7581.115.2018.KR w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył uczestnik postępowania P. sp. z o.o. w W., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów: – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym brały udział nie tylko A.J., B.L. i D.K., lecz również P. i niewyjaśnienie, dlaczego należało przyjąć wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej "u.g.n.") nieuwzględniającą sprzecznych interesów tych stron; – art. 2 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez bezpodstawne uzależnienie wykładni prawa od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy dany przepis nie uległ zmianie; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej "k.p.a.") przez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2019 r. na ich podstawie z uwagi na zmieniającą się wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zakresie podmiotów uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem na części nieruchomości gazociągu, podczas gdy zaskarżona decyzja nie naruszała tych przepisów; – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez nakazanie organowi zastosowania wykładni nieuwzględniającej powszechnie uznanego charakteru prawa do żądania ustalenia odszkodowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący, organ oraz drugi z uczestników postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag było konieczne, ponieważ oceniana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymaganiom. Zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie został uzasadniony, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu. Kasator uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym brały udział nie tylko A.J., B.L. i D.K., lecz również P. i niewyjaśnienie, dlaczego należało przyjąć wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nieuwzględniającą sprzecznych interesów tych stron. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Niewątpliwie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody, dla których należy zastosować wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., która była akceptowana w chwili złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Nie można zatem twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny. Za zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że skarżący (spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli) wystąpili o ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] w związku z wybudowaniem na części nieruchomości gazociągu. Zezwolenie na przeprowadzenie robót związanych z budową gazociągu na przedmiotowej nieruchomości zostało wydane na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64). Postępowanie w tej sprawie toczyło się 6 lat. W dacie orzekania przez organy uległa zmianie linia orzecznicza sądów administracyjnych na niekorzystną dla skarżących i dlatego organ odwoławczy odmówił ustalenia odszkodowania. Wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należne jest jedynie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Sąd I instancji uwzględnił skargę wskazując, że postępowanie zostało wszczęte w 2013 r., kiedy to prawo skarżących do odszkodowania nie budziło niczyich wątpliwości, gdzie nadto nikt nie kwestionował prawa skarżących do odszkodowania na tej samej podstawie w zbliżonym stanie faktycznym, tyle że z innego tytułu (z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej). W tych okolicznościach niedopuszczalna była odmowa ustalenia odszkodowania z powołaniem się wyłącznie na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd I instancji uzasadniając ten pogląd wskazał, że przy wykładni przepisów prawa materialnego organy mają obowiązek uwzględniać dyrektywy płynące z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stoją na straży praworządności (art. 7 ab initio k.p.a.). Z zasady praworządności wynikają określone dyrektywy co do sposobu ustalenia rozumienia normy prawnej, W razie wątpliwości, jak rozumieć dany przepis, należy usunąć je przy użyciu dyrektyw interpretacyjnych. W orzecznictwie NSA i SN eksponuje się w tym kontekście znaczenie wykładni prokonstytucyjnej. Do przepisów, które bezwzględnie należy respektować w procesie wykładni, należy wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada państwa sprawiedliwego koryguje wąski, formalistyczny legalizm państwa prawnego. Taką samą funkcję na gruncie postępowania administracyjnego pełni wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania. Wszystko to organ powinien wziąć pod uwagę przy wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jego decyzji podejmowanej w opisanym wyżej stanie faktycznym. W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien dokonać wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, respektując w szczególności wymagania płynące z zasady zaufania, których nie wolno ignorować w takich okolicznościach, jakie zaistniały w rozpoznanej sprawie (długi czas trwania postępowania i zmieniająca się w tym czasie wykładnia przepisów w praktyce orzeczniczej, niekwestionowane przez organ w innej sprawie skarżących ich prawa do odszkodowania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy prawa przywołane przez Sąd I instancji nie mogą być rozumiane jako wyrażające prawo jednostki do zastosowania w jej sprawie takiej wykładni przepisów prawa, jaka w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania była uznawana za właściwą. Należy podkreślić, że sądy administracyjne orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną dokonują kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji jest uwzględnianie wykładni przepisów prawa aktualnej w dacie wydania decyzji, a nie w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Uznanie za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Odnosząc się bowiem do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy wynika zaś, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). W art. 36 ust. 2 wskazano natomiast, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. (por. art. 100 pkt 3 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. Nr 22, poz. 99) i w jej miejsce obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która została uchylona z dniem 1 stycznia 1989 r. w art. 241 pkt 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). Obecnie, problematyka unormowana w dawnym art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uregulowana została w art. 124 i art. 128 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W art. 128 ust. 4 zdaniu pierwszym powołanej ustawy wskazano natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. W art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 tej ustawy stwierdzono zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Na tle stosowania cytowanych powyżej przepisów prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnich latach wyodrębniły się trzy poglądy dotyczące określenia podmiotu uprawnionego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Poglądy te zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i Sąd I instancji uznał, że organy powinny respektować ten pogląd, który był uznawany za właściwy w dacie złożenia wniosku, ale już nie w dacie wydania decyzji. Rozbieżności w orzecznictwie dotyczące ww. zagadnienia prawnego zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu 7 sędziów z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, stwierdził: 1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". 2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest zatem zobligowany do uznania za prawidłową wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wynikającej z ww. uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jakkolwiek motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, nie mogą być uznane za właściwe, to przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy uznać za prawidłową. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien więc dokonać wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem wskazanej wyżej oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.