I OSK 2853/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 652/16 w sprawie ze skargi Z. W. na akt Prezydenta Miasta D. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta D. na rzecz Z. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 652/16, którym uchylono akt skarżącego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], dotyczący odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu na rzecz skarżącego Z. W. oraz uznano obowiązek tego organu do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części tej opłaty w wysokości 425 zł. W wyroku tym zasądzono także na jego rzecz koszty postępowania w kwocie 457 zł. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta D. o zwrot kwoty 425 zł jako pobranej w nienależnej wysokości z tytułu opłaty za wydanie karty rejestracyjnej sprowadzonego z zagranicy samochodu marki M. [...], nr rej. [...], uiszczonej w kwocie 500 zł w dniu [...] lutego 2005 r. W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z-ca Naczelnika Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. odmówił uwzględnienia żądania. Wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając wniosek Ministerstwa Transportu i Budownictwa, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odroczył utratę mocy tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem uniemożliwienia wprowadzenia nowej regulacji. Rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 23 marca 2006 r. (Dz. U. nr 59, poz. 420) zmniejszono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu do kwoty 75 zł. Zatem - zdaniem organu - opłata w przedmiotowej sprawie została pobrana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent Miasta D. pismem z dnia [...] maja 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze Z. W. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności organu i uznania obowiązku organu do zwrotu na rzecz skarżącego kwoty 425 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., bowiem przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Nadto, skarżący podał, że sprawa dotyczy opłaty uiszczonej w 2005 r., a zatem nie ma do niej zastosowania regulacja działu III Ordynacji podatkowej na zasadzie odesłania, zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zatem brak podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację co do skutków odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał charakteru orzeczenia interpretacyjnego, co oznacza, że z jego treści nie wynika, aby przepis ten był niezgodny z Konstytucją w takim zakresie, jakim nakłada obowiązek uiszczenia kwoty przewyższającej 75 zł. Odroczenie utraty mocy obowiązującej z mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, wiąże zaś sądy, które nie mają kompetencji do pobierania opłaty za kartę pojazdu. Przywołał też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II CZP 125/07. Zdaniem organu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji przepisów prawa niezgodnych z prawem unijnym. Nadto, organ powołał się na przedawnienie żądania w świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych wobec złożenia wniosku w dniu 5 kwietnia 2016 r. Z uwagi na przedawnienie, dłużnik może też odmówić spełnienia zobowiązania zgodnie z art. 117 § 2 w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za dopuszczalną, a ponadto wywiódł właściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Powołał się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie działanie (akt) organu polegające na odmowie dokonania zwrotu żądanej kwoty przybrało formę prawną, zmaterializowaną w zaskarżonym akcie prawnym. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu podniósł, że Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na podstawie delegacji ustawowej i w myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu, którego zawisła sprawa dotyczy, zaś strona skarżąca uiściła taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Przepis ten został podważony przez Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu - w ocenie Sądu I instancji - nie oznaczało jednak, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania a odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Powołał się tym zakresie na liczne orzecznictwo sądowe. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencją jest ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta M. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Sąd wziął pod uwagę także sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 TWE), co potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w J. Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne. W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 925/13 (zam. w CBOSA), że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. i przepisu Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, a zatem również terminy przedawnienia z art. 70 § 1. W sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z. dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy bowiem wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Nadto, na wniosek skarżącego Sąd orzekł o uprawnieniu do zwrotu na jego rzecz kwoty 425 zł w trybie art. 146 § 2 P.p.s.a. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego (500 zł) a opłatą w wysokości 75 zł, pobieraną na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia z 2006 r. Powyższe uprawnienie odpowiada obowiązkowi organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz połowę wynagrodzenia pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 P.p.s.a. Przyczyną miarkowania kosztów zastępstwa procesowego był fakt, że wynagrodzenie to przewyższałoby należną skarżącemu od organu kwotę. Nadto, skarga została opracowana na podstawie orzecznictwa sądowego. Zatem przyznanie całości wynagrodzenia w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), pozostawałoby w rażącej dysproporcji do stawek, obliczonych wg wartości przedmiotu sprawy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek niewskazania i niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, których naruszenia dopuścił się organ. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucił: - naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) na skutek ich niezastosowania; - naruszenie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP na skutek przyjęcia, że pomimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ mógł samodzielnie odmówić stosowania zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z 2003 r.; - naruszenie art. 7 Konstytucji RP na skutek jego niezastosowania i przyjęcia, że organ mógł samodzielnie dokonać wykładni § 1 rozporządzenia z 2003 r. i odmówić jego stosowania; - naruszenie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 60 pkt 7 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz w zw. z art. 70 i 79 § 2 Ordynacji podatkowej i art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) na skutek uznania, że wnioski o zwrot opłaty za kartę pojazdu maja być rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych, podczas gdy z przepisów tych wynika, że mają one zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych; - naruszenie art. 117 § 2 w zw. z art. 118 i 410 § 2 Kodeksu cywilnego na skutek ich niezastosowania i przyjęcie, że dochodzona należność nie uległa przedawnieniu. W związku z powyższym organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., że Sąd I instancji nie wskazał jaki przepis umożliwiał organowi kontrolę konstytucyjności aktów prawnych oraz przepisu umożliwiającego organowi zwrot opłaty. Utrudnia to sporządzenie skargi kasacyjnej, gdyż skonstruowane one powinny być w oparciu o wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy, które zostały zdaniem Sądu naruszone. Dalej wywiedziono, że odroczenie mocy obowiązującej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. miało na celu zapobieżenie powstania luki w prawie polegającej na braku określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu w sytuacji, gdy ustawa nakazywała jej pobieranie. Oznaczało to konieczność pobierania opłaty w dotychczasowej wysokości do chwili wydania nowego rozporządzenia, regulującego jej wysokość w sposób odmienny. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji godzi w zasadę pewności prawa oraz pozostaje w sprzeczności z celem odroczenia przez trybunał Konstytucyjny daty wejścia w życie wspomnianego wyroku. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji w istocie nie odmówił zastosowania kwestionowanego przez Trybunał przepisu rozporządzenia, ale nie zastosował się do wyroku Trybunału, który był uprawniony do odroczenia jego wejścia w życie. Ponadto żaden przepis prawa nie daje organowi administracyjnemu prawa do kontrolowania konstytucyjności aktów podustawowych ani prawa do odmowy respektowania orzeczeń Trybunału. Skarżący kasacyjnie wywiódł ponadto, że wnioskując a contrario z treści art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe mogły mieć zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a do wszystkich innych, w tym także do spraw zwrotu opłaty za kartę pojazdu zastosowanie maja przepisy nowej ustawy o finansach publicznych. Powoduje to, że zastosowanie w takich sprawach mają przepisy o przedawnieniu zawarte w Ordynacji podatkowej. Z kolei z zasady dopuszczalności w tych sprawach zarówno drogi administracyjnej jak i drogi cywilnoprawnej wynika, że również sądy administracyjne zobowiązane są do respektowania przepisów o przedawnieniu wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wnosiło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podkreślił, że rozporządzenie z 2003 r., jako naruszające przepisy konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia nazwanego opłatą za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Obszernie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wywiódł, że poglądy prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku zasługują na pełną akceptację. Dodatkowo nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ponieważ w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty zarówno procesowe jak i materialnoprawne, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut procesowy – naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w przepisie tym określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga strony zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Ponadto przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. należy tak interpretować, że sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Nie można natomiast uznać, że ten sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżących kasacyjnie świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Co do tej ostatniej kwestii uzasadnienie jest obszerne i jednoznaczne w swojej wymowie, a ponadto wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zawiera wskazanie przepisów, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W tym zakresie podkreślić należy, że zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć podważeniu przyjętej materialnoprawnej podstawy wyrokowania (zob. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05 i z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 232/05 zam. w CBOSA). Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić wypada, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło w tym zakresie do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przywoływanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 201), i – co istotne – skutkowałoby to (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie) koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu wadliwie ustalonej i pobranej opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie określonego przez Sąd Wojewódzki "aktu", na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie mają zatem w tym zakresie zastosowania przepisy o przedawnieniu wynikające zarówno z Ordynacji podatkowej jak i Kodeksu cywilnego. Zasadnie także Sąd ten przyjął, iż skoro Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), czyli przepisu na podstawie, którego została od uczestnika pobrana opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, to przepis ten nie mógł stanowić uzasadnienia dla pobrania takiej sumy. Zaznaczyć przy tym bowiem trzeba, że wprawdzie Trybunał odroczył wejście w życie w/w wyroku, ale – jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki – powyższe nie ograniczało jednak Sądu w orzekaniu i ustalaniu niekonstytucyjności przepisu rangi podustawowej. W związku z powyższym prawidłowe było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczące zasadności wniosku skarżącej, dotyczącego żądania zwrotu nadpłaconej kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu oraz możliwości zastosowania regulacji art. 146 § 2 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, to sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, a następnie powyższe rozporządzenie utraciło moc. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (zob. T. Woś "Komentarz do art. 146 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - System Informacji Prawnej LEX). Konsekwentnie zgodnie z § 2 tego przepisu w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie oceniał bowiem i nie stosował wprost wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w zakresie prawidłowości zachowania się organu w dacie pobierania opłaty, ale przedmiotem oceny był akt (czynność) odmawiający zwrotu opłaty, która w świetle tego wyroku okazała się nienależna. Kwestia odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału nie miała w tym kontekście żadnego znaczenia, a organ mógł samodzielnie, bez stwierdzania niekonstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia we własnym zakresie, w oparciu o wskazane regulacje oraz posługując się wyrokiem Trybunału, bez podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) ustalić zarówno wysokość nadpłaty jak i zadecydować o jej zwrocie. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.