I OSK 285/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P., A.S., D.Z., G.W., R.W. i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1250/21 w sprawie ze skargi Z.P., A.S., D.Z., G.W., R.W. i Z.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr DO-II.7612.551.2019.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P., A.S., D.Z., G.W., R.W. i Z.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 12 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.551.2019.BK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1250/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – dalej uggiwn, poprzez mylne zrozumienie w/w przepisu skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na przyjęcie błędnych założeń co do przeznaczenia i wielkości gruntów, a więc do wydania decyzji bez poszanowania zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego, co z kolei skutkowało wypłatą zaniżonej kwoty odszkodowania; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), co w rezultacie doprowadziło do wydania orzeczenia sprzecznego z porządkiem prawnym, poprzedzone mylnym przyjęciem, że w sprawie wydano prawidłową decyzję odszkodowawczą; 3. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 8, 77, 107 i 156 kpa, poprzez dokonanie oceny, że skarżona decyzja nie zawierała wad dyskwalifikujących jej jako aktu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ administracji słusznie uznał brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy nawet pobieżna analiza sprawy wskazuje na błąd logiczny przy wyborze metody obliczenia kwoty odszkodowania, co miało wymierny wpływ na rażące zaniżenie wypłaconego odszkodowania i szkodę skarżących. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W drugiej kolejności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku skarżących z 7 września 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z 20 lutego 1987 r., którą ustalono odszkodowanie na rzecz M.G. i B.P. w wysokości 424.242 zł za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które przeszły na własność Państwa z powodu wydzielenia ich pod ulice. Skarżący zarzucili powyższej decyzji rażące naruszenie prawa w postaci błędnego przyjęcia, że wywłaszczone grunty stanowiły działki rolne, podczas gdy, jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], były one przeznaczone na cele budownictwa jednorodzinnego. Zdaniem skarżących doprowadziło to do rażącego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczone grunty i w rezultacie do powstania szkody po stronie właściciela wywłaszczonego gruntu. Wniosek ten wskazaną na wstępie decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 kwietnia 2021 r., został załatwiony odmownie, a skargę skarżących na ww. decyzję Sąd Wojewódzki oddalił. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący w skardze kasacyjnej twierdzą, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne, to jest art. 56 ust. 2 uggiwn oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również narusza przepisy postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 8, 77, 107 i 156 kpa. W ocenie Sądu Kasacyjnego stanowiska tego nie można jednak podzielić. Należy wyjaśnić, że art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Mogą być one skutecznie wskazane jako naruszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 tej ustawy jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 ww. ustawy strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 2 uggiwn poprzez jego błędną wykładnię należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, że w razie wywłaszczenia części nieruchomości decyzja o wywłaszczeniu zastępuje decyzję o podziale nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał wykładni lub oceny zastosowania art. 56 ust. 2 uggiwn. Zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 uggiwn nie może być zatem uznany za zasadny. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasadniczym powodem oddalenia skargi było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu o braku podstaw do uznania, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 20 lutego 1987 r. rażąco narusza art. 59 uggiwn, który to przepis regulował w tamtym okresie zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Natomiast art. 59 uggiwn nie był wykładany jednolicie, a zatem nie można twierdzić że doszło do jego rażącego naruszenia. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że skoro dopiero od daty podjęcia uchwały Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r. (sygn. akt III AZP 15 /88, OSNC 1989/5/68) wykładnia powołanego przepisu stała się jednolita, to badana w niniejszej sprawie decyzja z 20 lutego 1987 r. została wydana w okresie, gdy w orzecznictwie sądowym nie było jeszcze jednolitości odnośnie wykładni art. 59 ust. 2 uggiwn i w konsekwencji możliwe były dwie alternatywne interpretacje tego przepisu. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu nadzoru, że w tej sytuacji nie można przyjmować, że decyzja z 20 lutego 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej przywołano wyrok NSA z 28 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2283/17, również dotyczący gruntów zlokalizowanych w obrębie osiedla [...], w którym wyrażono następujący pogląd: "(...) jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawy, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna - a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie argument ten nie jest wystarczający. Stoi temu na przeszkodzie omówiona wyżej zasada demokratycznego państwa prawa i stanowiąca jej odbicie w k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa." Powyższy pogląd musi być rozważony z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, w której został sformułowany. Stan faktyczny sprawy, w której został wydany wyrok NSA z 28 marca 2018 r., jest następujący: odszkodowanie za działki przejęte przez Skarb Państwa pod ulicę ustalono w oparciu o ewidencję gruntów, w której oznaczone one były jako nieruchomości rolne. Strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejęte grunty wskazując, że przejęty przez Skarb Państwa grunt nie był rolny, skoro przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto strona od początku postępowania nieważnościowego wskazywała na ostateczne decyzje Wojewody Łódzkiego - z 30 kwietnia 2012 r. oraz z 5 czerwca 2014 r. stwierdzające nieważność decyzji (dwóch) Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z 23 czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice na podstawie art. 12 ust. 5 ww. ustawy. Organ nadzoru w ww. sprawach przyjmował, że skoro grunty przejęte przez Państwo, za które ustalono odszkodowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ww. ustawy, leżą na terenie objętym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], a więc przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, to decyzje o ustaleniu odszkodowania nie spełniały wymogów ustawowych. Nie były to bowiem grunty rolne lub leśne. Doszło zatem, w ocenie Wojewody Łódzkiego, do rażącego naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy podkreślić, że decyzje te dotyczyły działek sąsiadujących z działkami strony, położonych w terenie objętym tym samym planem miejscowym, przejętych również pod ulice na terenie tego samego planowanego osiedla [...]. Doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym (decyzje o przejęciu gruntów przez Skarb Państwa i o ustaleniu odszkodowania wydawane były przez te same organy i w tych samych dniach, co w kontrolowanej w tym postępowaniu sprawie), Minister Infrastruktury i Budownictwa wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje stwierdzające nieważność innych podobnych decyzji, choć wydanych wobec innych podmiotów. NSA w wyroku z 28 marca 2018 r. uznał zatem, że nie da się takiej sytuacji pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. NSA wskazał również, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić. Natomiast zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji nie było zatem stwierdzenie, że narusza ona rażąco prawo. Wskazać dalej należy, że Sądowi Kasacyjnemu jest wiadome z urzędu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrując sprawę, w której orzekał NSA w wyroku z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2283/17, dokonał analizy przywoływanych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody z 30 kwietnia 2012 r. i z 5 czerwca 2014 r., które stwierdzały nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z 23 czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania - w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za działki sąsiadujące z działkami skarżącego. Wyjaśnił przy tym, iż jakkolwiek decyzje Wojewody z 30 kwietnia 2012 r. oraz z 5 czerwca 2014 r. stwierdzały nieważność decyzji o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice, to jednak - w ocenie organu wojewódzkiego - przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji było błędne zastosowanie § 5 uchwały nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1986 r. Nr 1, poz. 2), nie zaś błędna kwalifikacja gruntu. Ponadto, jak podkreślił Minister, w aktualnie prowadzonych postępowaniach, dotyczących oceny legalności decyzji odszkodowawczych, wydanych na podstawie art. 59 ust. 2 w/w ustawy, zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji nie stwierdzają już nieważności decyzji odszkodowawczych w postępowaniach prowadzonych z innych wniosków, ze względu na niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne" oraz wątpliwości interpretacyjne, dotyczące zastosowania § 5 zamiast § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z 30 grudnia 1985 r. W tej sytuacji - w ocenie Ministra - dwa rozstrzygnięcia Wojewody, stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, w których przyjęto jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów, nie mogło przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w analizowanym stanie faktycznym. W rezultacie Minister decyzją z 12 czerwca 2019 r. nr DO-II.4612.31.2018.MP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1754/19, oddalił skargę na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2022 r., I OSK 1530/21, oddalił skargę kasacyjną strony od ww. wyroku WSA w Warszawie. Sąd Kasacyjny podziela powyższą ocenę wypowiedzianą w wyroku NSA z 28 marca 2018 r. o dopuszczalności zmiany poglądu co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach – pod warunkiem dokładnego uzasadnienia takiej zmiany. Należy podkreślić, że sam fakt występowania w obrocie prawnym odmiennych rozstrzygnięć w odniesieniu do spraw różnych stron, ale dotyczących takiego samego stanu faktycznego i prawnego, nie przesądza o konieczności wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W tego rodzaju sytuacji należy wydać rozstrzygnięcie zgodne z prawem – także wówczas, gdy dotychczasowa praktyka organów jest odmienna. Nie można bowiem zasadnie oczekiwać, że organy będą kontynuować błędną praktykę stosowania prawa, zaś sądy administracyjne będą akceptować ten stan rzeczy. Jeżeli natomiast rozbieżność praktyki organów administracji jest skutkiem rozbieżności co do sposobu rozumienia przepisów prawa, to nie można zarzucać, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja organu nadzoru zawiera rozstrzygnięcie odbiegające od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju oraz że rozstrzygnięcie to nie zostało uzasadnione we właściwy sposób. W konsekwencji należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ocenę organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną badanej decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Łodzi Urzędu Dzielnicowego Łódź - Śródmieście z 20 lutego 1987 r. o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez jego niezastosowanie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.