I OSK 2844/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 516/23 w sprawie ze skargi K.H. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 września 2023r. sygn. akt II SA/Bk 516/23, oddalił skargę K.H. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.H. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, tj. zbędne zastosowanie w sprawie, - art. 137 § 1 i § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę zastosowania w sprawie, 2) przepisów postępowania, gdzie uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), - naruszenie przepisu art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., - naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. - naruszenie 104 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok narusza interes prawny skarżącego do ustalenia pełnej i prawidłowej podstawy do otrzymania należnego mu zachowku po J.G., tj. z uwzględnieniem wartości 406 m2 z działki nr [...]. Skarżący był zmuszony i zobowiązany zainicjować postępowanie administracyjne oraz korzystać z ochrony gwarantowanej przez sądy administracyjne w celu usunięcia zaniechań lub zaniedbań organów administracji lub jego krewnych lub powinowatych w ważnej sprawie dotyczącej - m.in. - wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości gruntowej zabranej obywatelowi przez władzę. W oparciu o powyższe wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, 2. zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3. nie wnosił o rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Przechodząc do oceny sformułowanych zarzutów to na wstępie trzeba wytknąć Kasatorowi, że w skardze kasacyjnej część zarzutów nie jest kompletna, ponieważ ograniczyła się wyłącznie do wskazania nazwy aktu i jego formy, bez daty jego uchwalenia oraz bez wskazania publikatora. Dopiero z uzasadnienia można się domyśleć, że chodzi o ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto część zarzutów o charakterze procesowym kwalifikuje do zarzutów o charakterze materialno-prawnym. Przykładowo w punkcie 2 skargi kasacyjnej odwołuje się on do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazując art. 136 § 3 p.p.s.a., który to przepis ma bez wątpienia charakter materialny. Kierując się jednak treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 i mając na uwadze fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią całość, NSA w składzie orzekającym dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w takim zakresie, w jakim pozwala na to argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne i dowodzą braku należytego rozpoznania przez jej autora przedmiotu postępowania. Sąd I instancji kontrolował postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co oznacza, że organy administracji nie rozpoznawały merytorycznie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wstępnej skarżącego. W tej sytuacji, nawet w przypadku uznania przez Sąd I instancji zasadności skargi i uchylenia wydanych postanowień, stanowisko Sądu I instancji musiałoby ograniczać się do prawidłowości zastosowania art. 61a k.p.a. Poza zakresem kontroli i rozważań Sądu I instancji musiałaby znaleźć się kwestia związane ze sposobem procedowania nad wnioskiem J.G. z 8 kwietnia 1992 r. czy też kwestie związane z koniecznością odtworzenia przez organy zagubionych lub zniszczonych akt dotyczących tego postępowania. Objęty skargą wyrok nie dotyczył bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której poprzednią właścicielką była J.G. i co do której został złożony wniosek z 8 kwietnia 1992 r., ale zasadności odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie wydania decyzji kończącej postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem, co stanowi zasadniczą różnicę. Tym samym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie jest podjęte na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie to jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie procesowym. Okoliczność ta - biorąc pod uwagę wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, zwłaszcza prawa materialnego - ma tę konsekwencję, że nie sposób zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa administracyjnego, czy to procesowego, czy to materialnego, które nie miały zastosowania przy tak zakreślonym przedmiocie sprawy, jak i nie były stosowane przez Sąd I instancji. Z tego względu nie mogły odnieść skutku wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do kwestii braku należytego zbadania przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W granicach przedmiotowych niniejszej sprawy kwestie te się nie mieszczą, organy o nich nie orzekały, a Sąd I instancji stosowania przepisów regulujących kwestie zwrotowe nie kontrolował. Z podanych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty zawarte w pkt 1 oraz pkt 2 ppkt 2 (oznaczenie Sądu) skargi kasacyjnej. Nie jest również trafny, mający zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy, zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Pojęcie interesu prawnego, od którego zależy legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i jego ustalenie wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a obowiązującym systemem prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa powszechnie obowiązującego, która stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniała ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Ponadto należy podnieść, że treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07 - te i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wnioskodawca celem wykazania, że ma interes prawny w kontynuowania postępowania zwrotowego zainicjowanego wnioskiem J.G. winien wykazać, że jest jej spadkobiercą, bowiem na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca (wyrok NSA z 10.11.2017r., sygn. I OSK 793/17). Natomiast z akt sprawy wynika, że spadek po J.G. nabyła A.P., natomiast skarżący kasacyjnie jest jednym z powodów w sprawie przeciwko A.P. o zachowek. Zachowek jest instytucją prawa spadkowego, którego istotę stanowi zagwarantowanie świadczenia dla najbliższych, którzy zostali pominięci w testamencie (bądź uwzględnieni w niższej wysokości) i w ten sposób odsunięci od dziedziczenia w takiej wysokości, w jakiej dziedziczyliby w przypadku zasad ustawowych. Uprawnienie do zachowku nie jest natomiast tożsame z uprawnieniami spadkobiercy. Sam brak pewności skarżącego w zakresie ustalenia składników majątku spadkowego, w tym jego wartości, nie dawało mu zatem legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku. Zasadnie w tych okolicznościach, rozstrzygnięciami podjętymi w obecnie kontrolowanym postępowaniu, organy zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania, co prawidłowo również ocenił Sąd I instancji. W świetle powyższego także zarzuty naruszenia art. 61a k.p.a. i art. 28 k.p.a. nie mogły także znaleźć akceptacji. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, natomiast przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zasadności odmowy wszczęcia na wniosek skarżącego sprawia, że ocena wystąpienia przesłanki w zakresie "res iudicata" traci na znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.